破解國企型利益群體的思考

我國的市場化改革喚醒了人們的利益意識，這是中國30多年來經濟與社會進步的重要動力來源。然而，對利益追逐的鼓勵又催生了具有一致利益訴求并主要通過尋租獲利的利益群體。計劃經濟時期遺留下來的龐大的國有企業盤子，業已成為形成利益群體的溫床。而這一改革的異化物正以各種方式綁架改革或阻礙改革的進程。我們必須對這類利益群體有清醒的認識，并在新一輪改革過程中探尋破解的對策。

國企中的利益群體及其行為

由于體制及其他方面原因，目前一些國有企業已經成為滋生腐敗和利益集團的溫床。根據近幾年國家審計機關發布的審計結果公告，銀行、保險、鐵路、石油等六大領域已經成為腐敗的高發領域。尤其是今年對中石油、中糧儲河南公司腐敗窩案的查處，說明一些國有企業的腐敗正在向利益集團化方向發展。

第一，通過人事安排形成利益鏈。根據對中石油腐敗窩案及其他國企中腐敗案件的分析，我們發現，在一些國有企業內部，具有行政關系、地緣、血緣親屬關系、校友關系的人，首先通過人事安排逐步掌握了企業的實際控制權。由于在企業集團的框架下，二級、三級乃至更多層級的決策崗位都是權力中心或“肥缺”，因此，利益群體出于自身利益的考慮會不斷擴大群體的規模和層級，以安排利益群體成員。這就是一些國有企業規模擴張的內生性。由于這些人已經占據著企業重要權力位置，在這些企業內部已經形成一個具有網絡特征的特權層級或利益群體，他們會出于小群體的利益而形成攻守同盟，從而構筑起具有很強防守能力的組織體系。如果沒有強大的外部審查，這個堡壘是難以攻破的。

第二，企業的經營目標也正在發生有利于利益群體的異化。從上面的分析中已經看到，一些國有企業的經營目標已經不是股東即國家利益的最大化了，而首先是追求利益群體的利益最大化。他們一方面會通過各種手段竭力壓低內部普通員工的收入，從而擴大小集團成員收入的空間；另一方面又會以提升普通員工收入為借口說服、脅迫政府，同時，他們也會利用輿論及一些不明真相的人為其進行虛假宣傳和辯護，以爭取政府更多的政策優惠，這種政策優惠的絕大部分利益最終仍然落在了利益群體手中。這已經被一些國企內部官員與普通員工收入逐日擴大的事實所證實。

第三，企業的信息結構不僅扭曲且日益保密。由于利益群體有著不同于企業的利益訴求，利益群體控制下的企業行為有諸多“貓膩”，這些“貓膩”是不能端上桌面的。在國有資產多級委托——代理的體制下，委托人甄別利益群體行為成本如此之高以致于監督的效力大打折扣，這就進一步助長了利益群體通過隱瞞、扭曲等方式提供虛假信息，甚至有些利益群體以國家機密為借口拒絕披露正常的企業信息。結果這些企業的信息更加不公開、不透明、不真實，使得社會包括政府在內的監督無法施行。人們通常認為這些企業經營得還不錯，但一旦出現問題，企業就已病入膏肓。如果政府不出面救企業，最終受損的是普通員工，而利益群體則早已中飽私囊；如果政府不得不出面相救，國家的利益、全民的利益就被再次侵占甚至深度套牢。

第四，利益群體的短期行為越來越嚴重。由于國有企業的代理人最終由政府來選定，甚至一些有具有特殊“業績”的國企高管還可被選進政府重要的領導崗位。因此，一旦某人被選為企業的代理人，一方面他會在企業內部竭力構筑具有超控能力的特殊利益群體；另一方面，他也有在短期內實現“業績”大幅度提升的強烈沖動。因為這樣做有可能上升到更重要的崗位，包括成為顯赫的政府官員等等。此外，在有些情況下，代理人的行為短期化還在于這些企業的代理人當初為取得領導職務進行了大量“投資”，盡快收回初始投資的心理也會驅使他們采取更為猖獗的短期行為。當然，這種投資有時是群體成員“贊助”的，他們知道一旦推舉的代理人獲得成功，其投資肯定會加倍收回。而所投資金又主要用于疏通各種關系，這實際上是加入一個更大利益群體的入門費，一些國企中的利益群體也是通過這種方式擴大其實力和規模的。

破解國企型利益群體的對策建議

概括地說，一些國有企業中出現的利益群體的物質基礎是其擁有某種形式的壟斷勢力。因此，筆者認為進一步推進國企市場化改革是破解這一難題的根本之策。

第一，繼續加大國有企業產權結構改革和轉換力度。政府仍然要把著眼點放在企業的基本制度即產權結構的改革上。一是要繼續探索企業的經營者持股制度，而且要求經營者必須持有較高比例的企業股份。這里強調經營者持有較高比例股份，不是通過廉價購買國有股權或私分國有資產而實現，而是通過公平、公正和合理的方式，在市場競價的基礎上使經營人自己出資而形成經營人股份。也可以通過企業增資擴股將經營者的出資并入企業的資本結構中。二是仍然要堅持鼓勵非國有資本參與國有企業的產權改革，藉此從根本上改善國企的治理結構。同時，筆者還認為，國有企業改革一定重視發揮企業職工的積極性，通過員工持股計劃構建職工參與企業決策、監督領導人行為的機制，給予他們必要的知情和質詢權力，這對于制約國企型利益群體的擴張、保障弱勢的普通員工的權益具有重要意義。

第二，減少國有企業的委托——代理層次。一些國有企業不斷擴大其委托——代理層級具有內生性。我們必須戳穿國有企業需要做大做強的幌子，將那些規模過度龐大、層級眾多，且沒有競爭力的超大型國有企業分解為若干具有法人資格的獨立企業。這一方面會有助于削弱那些利益集團的實力，也有助于形成競爭性市場，這對提升企業的競爭力也是有益的。

第三，積極推行企業高管的市場化選拔。長期以來，已經形成了國企高管從內部產生的制度和慣例，而這最易于形成利益群體。從中石油腐敗窩案看得很清楚，一些人由于長期在一個企業工作，加上諸如地緣、血緣、學緣等因素，就會逐步走進具有共同利害關系的利益群體。如果我們更多地通過市場遴選企業經營團隊，并由市場決定其去留，決定其服務的價格，這不僅有助于提升企業的經營效率，更重要的是這會打破利益群體形成的社會學規則。

第四，分離國資委的職能。目前我們實行國資委統管國有資產監督和管理的體制。實踐表明，這種讓國資委既做“裁判”又當“運動員”的體制安排，不僅不利于提升國有資產的運營效率，還有助于一些國企形成利益集團。要不然為什么這些年出現了這么多國企的腐敗大案、要案和窩案？因此，分離國資委的職能，即通過設立政府性質的機構承擔制定相關國有資產的政策，主要發揮監督職能；通過設立企業性質的控股公司將國有資產的運營及管理職能承擔起來，從而實現政企分離，并阻斷企業利益群體向政府擴散的路徑。

第五，整合、充實、加強社會監督資源，提高全社會對國企代理團隊的監督力度。通過改革從內外兩個方面使分散的監督資源逐步整合起來。假設已經設立了政府性質的國資委，就應該在該委之下設立檢察機構，使其及時地會同黨政的紀律監督、司法檢察、經濟審計和鼓勵群眾舉報，對每個國有企業特別是那些具有壟斷權的國企進行經常性的重點審查；假若成立了國有控股公司，公司也要以出資人的身份借助公司治理機制約束國有企業的主要負責人，可從對國企高管實行任前審計、離任審計和年度審計制度，打擊各種尋租行為和結盟利益集團。

（作者為中國社會科學院經濟研究所研究員、博導）

責編/徐艷紅 美編/李祥峰