如何動既得利益的奶酪

改革是在克服利益障礙和實現利益平衡的過程中前行的

改革開放30多年，中國經濟取得長足發展。實踐告訴我們，改革的每一步進展都是奠定在突破原有利益格局的基礎上的。我國推進改革的總體目標是實現國家富強、人民幸福，而改革的具體步驟是對原有體制加以調整或重新設計，這就不可避免地面臨著一些社會群體的利益屏障。從一定意義上說，改革是在克服一些利益障礙和實現利益平衡的過程中前行的。在這個過程中，一條重要的經驗是如果擁有寬廣的群眾基礎，改革進行得就會比較順利。如1978年以來進行的農村經濟體制改革，廣大農民群眾從中直接受惠，得到廣泛的群眾支持，推進得比較順利充分。

當然，在社會經濟體制進行變革和轉型的過程中，難以避免地會出現一些先前沒有料想到的體制性漏洞或者缺失。更何況，我國的體制改革過程采取了“摸著石頭過河”的探索試驗模式，于是出現了現行改革舉措與原有體制不相磨合的現象。這些不磨合引發了部分制度前后銜接方面的漏洞，使得一些處于特殊優勢地位的群體借機得以獲取在常規穩態社會秩序下無法獲得的巨大利益和好處。例如，我國先后經歷的價格體制改革、國有企業轉制、城市土地使用制度改革、城市居民住房市場化改革、資本市場的推進與改革等等。由于在改革初期尚未形成與此類改革相配套的完備制度，導致許多過渡性體制漏洞的出現，因而滋生出一批利用這樣機會得以暴富的既得利益群體。

但也需要指出，在詬病因體制性變革漏洞所帶來的巨大利益分配不公的情況時，也要看到即便在市場機制規范運作的情況下，由于不可回避的市場內部失靈，隨著時間的推移，也會導致日益巨大的社會貧富差異和兩極分化現象。進一步講，在既已形成的利益格局中，一些已經處于十分強勢經濟地位和社會地位的利益群體，可能還會假借改革的名義讓資源朝著更加有利于自己的方向配置，以便獲得更大規模的資源和財富。甚至當國內形勢看來不太有利的時候，將巨額財富轉移到海外，這是近年來出現的新情況。同時，一些在現行體制中處于壟斷地位（包括行政壟斷和自然壟斷）的群體利用自己特有的權力向市場和社會尋租，通過一些高額的不必要的收費或者高額壟斷性價格向社會攫取財富。這些都是引起廣大群眾廣泛不滿的地方，同時也大大降低了市場經濟運行的效率和效能。

下一階段利益調整的重點是加強制度性建設和制度完善，深化存量改革

如果說先前改革處于初期階段，改革重心傾向于原有體制的突破和試驗性的改革，那么下一階段的體制改革應該更多地朝著制度性建設和制度完善的方向前進，包括市場經濟體制的進一步完善和糾正市場失靈制度的完備。經過30多年的改革開放，我們已經積累了較為豐富的實踐經驗，我們比以往更加明確地知道：哪些方面的深入改革是十分有益的，哪些方面的改革還有待于體制性建設和完善，還有哪些方面改革的方向是需要加以調整或者糾正的。

按照2012年我國經濟總量和人均國內生產總值，我國已成功步入中等收入國家行列。在新的發展階段，為了避免陷入所謂的“中等收入陷阱”，在深化改革的方向選擇上，我們需要既考慮到經濟總體效率的進一步提升，更要考慮到社會公平性建設的層面，這就決定下一階段改革可能更多涉及的是對存量的改革，而非增量的改革，對不符合市場規范原則和社會公平原則的方面重點加以改革，這不可避免地要在不少地方觸及既得利益群體的奶酪。

不加規制的市場不可能是好的、健康的市場；政府與市場需良性互動

如何確定政府與市場的關系一直貫穿著世界各國發展史。一方面，社會無限制地采取放任主義，一味進行自由市場經濟改革，未必會給人們帶來他們所期待的理想化結果。上世紀90年代以來，世界頻繁爆發經濟危機，就用事實支持了這樣的結論：過度的市場化改革是存在問題的。當然，市場化改革確實給社會帶來了很多福利，但我們不能因此就否認或者忽視許多市場化改革實際上帶來的并非正面的成果。不加規制的市場不可能是好的、健康的市場，良好的經濟社會體制建設并非完全是市場的事。因此，擺在人們面前的并不是選擇市場排斥政府還是政府排斥市場的問題，而是如何正確處理好政府與市場之間的關系問題。如果說人們向市場所要求的是獲得更高效率的話，那么我們向政府所要求的則是實現社會的公平公正。兩者之間在很多方面并非相互排斥。一個社會若更能貫徹公平公正原則，市場效率通常會更高；而一個社會若處處出現壟斷權力向市場尋租的現象，市場效率得不到有效貫穿，社會公平性自然是值得質疑的。

政府與市場間良性互動的運作模式顯然與所謂既得利益群體的概念是不相容的。在市場經濟條件下，社會客觀上會分化形成不同的利益群體。我們必須承認不同利益群體的客觀存在，也應該允許不同利益群體有機會充分表達各自的利益訴求。政府公共部門的作用在于有效協調和平衡各方利益，用公平公正的辦法協調解決可能出現的利益沖突矛盾。但是，我們不能允許一些強勢既得利益群體通過某些或明或暗的途徑聯結起來，控制經濟資源、社會資源，乃至政策資源，取得獨占的壟斷性地位，以便為自己攫取巨大財富和利益。為了防止這種情況的出現，政府作為公共政策的制定者、體制改革和建設的推動者，表明自己的立場和態度是最為重要的。

一般來說，強勢的既得利益群體相對于其他社會群體來說，具備更為強大的話語權和政策影響力。為了避免公共政策被少數既得利益群體操控，政府的立場應該更多傾向于廣大普通群眾和較為弱勢的社會群體。我們偶有看到，有些政府部門有時受到一些利益關系的裹挾，會更多站在強勢既得利益群體一邊，這有違于我們黨和政府的基本宗旨，也會削弱黨和政府在群眾中的公信力乃至執政基礎。政府部門在推進社會變革的過程中，需要制定政策以引導不同利益群體的利益表達朝著符合社會總體利益的正當合理方向發展。當然，我們的政策取向可能動搖一些強勢利益群體的收益和財富，因而會受到不同程度的阻撓，也有可能會帶來諸如經濟增長方面的某些不利影響。但是，短期利益與長遠利益，部分利益與全局利益，短期受益與長治久安，孰輕孰重，天平往哪邊擺，相信黨和政府應該清楚明了。

近幾年，國家在深化改革，糾正既得利益方面已經推出了不少相關政策措施，比如官員財產申報制度、推行城鄉一體化的戶籍制度改革、城市房產調控政策、體現社會公平性的財稅制度等等，這些方面的改革均取得了不同程度的進展。未來改革的重點應該更多放在長效體制機制的建設上，而不是短期的政策效應上。從當前深化改革任務的緊迫性來看，需要建立起財權與事權相對應的財政體制（尤其是分清各級政府的事權），需要建立能夠避免地方土地財政的長效土地使用制度，需要建立起能夠有效調節目前日益擴大的財富兩極分化的財產稅制度，需要建立起讓城市住房持續健康發展的房產稅制度，需要建立起盡量以稅代費的財政體制，需要建立起對壟斷行業產品價格的有效監督制度……

（作者為上海交通大學公共政策研究所所長、教授、博導）

責編/劉赫 美編/李祥峰