城管與攤販困爭破解之道

各地攤販與城管之間的困爭，時不時導(dǎo)致傷亡事件發(fā)生，有時還引發(fā)群體事件及大規(guī)模上訪，在一定程度上影響政民關(guān)系，誘發(fā)群眾對黨和政府的抨擊。目前處理此矛盾的方法未觸及問題實質(zhì)，效果不好，有必要另辟蹊徑，尋求新的治本之道。

城管與攤販的利益沖突

妥善解決城管與攤販困爭的前提是找準(zhǔn)矛盾的實質(zhì)。城管與攤販似乎天生就是對立面。深入到對立面中考察，可發(fā)現(xiàn)困爭實質(zhì)是利益沖突。

首先，在公權(quán)部門——城管這一方，涉及到公益，即公共利益，也就是城市管理職責(zé)及相應(yīng)行政責(zé)任。國家通過規(guī)定行政責(zé)任及強(qiáng)化責(zé)任追究等，要求城管及其工作人員采取相應(yīng)的查處行為。公權(quán)部門中除城管外，還涉及區(qū)、街道、社區(qū)等各層級執(zhí)政主體及人社、市場監(jiān)管、稅務(wù)等。這些部門也被規(guī)定了相應(yīng)行政責(zé)任，存在被追究行政責(zé)任的可能。公權(quán)部門自認(rèn)為占據(jù)“依法行政”的道德高地，但其中難以排除地?fù)诫s了一些部門利益及個體設(shè)租、尋租行為。因此，在目前情況下，其執(zhí)法行為還將繼續(xù)晝夜不息。

其次，在攤販這一方，涉及到私益即個體經(jīng)濟(jì)利益。攤販大體包括進(jìn)城打工人員和城市原居民中低收入階層兩個部分，屬于城市人口中的“赤貧階層”。擺攤是為了解決基本生存問題，如生計、子女入學(xué)或看病等。這一群體之所以選擇擺攤是因為其操作簡單、成本少。擺攤作為一種相對簡單的謀生方式，導(dǎo)致其將生生不息。

此外，困爭還涉及相關(guān)各方的利益，比如周邊持證商家，其銷售額會受沖擊；又如附近居民會受噪音和衛(wèi)生問題的困擾等。

在上述多方利益交織和絞合下，以及人性的各種弱點的滲透，城管與攤販的問題遂成為國家發(fā)展過程迄今無法解決的一個頑疾。盡管一些地方試圖尋求妥善解決之道，如在城管執(zhí)法中采用“柔性執(zhí)法”，即先對當(dāng)事人進(jìn)行教育、告誡等，并免除某些行為的行政處罰等。但再柔性的執(zhí)法也無助于化解城管與攤販的根本性矛盾，因為城管的終極目標(biāo)是“你不可以擺攤”，攤販的終極目標(biāo)是“我要擺攤”。周邊商家及住戶的終極目標(biāo)則是“他們不可以擺攤”。

均衡利益是解決困爭的切入點

找到了病因后，應(yīng)當(dāng)對癥下藥。如何化解各方的利益沖突呢？承上所述，困爭背后是利益格局的錯亂。因此，解決城管與攤販困爭的切入點是妥善照顧各方利益，實現(xiàn)理性狀態(tài)下的利益均衡。

首先，從公權(quán)部門來說，其利益連接點是城管秩序的有效維持及相應(yīng)行政追責(zé)的免除。法律法規(guī)設(shè)定了其執(zhí)法義務(wù)，看到亂擺攤而不執(zhí)法就是行政不作為。因此，應(yīng)調(diào)整城管立法思路，改“不允許擺攤”為“可有條件地擺攤”，把擺攤由不法行為改變?yōu)榉瞎怖娴暮戏ㄐ袨椤４颂幑怖嬷辽侔▋煞矫妫阂皇谴龠M(jìn)居民就業(yè)，二是為群眾提供便利。上世紀(jì)60年代香港出現(xiàn)過路邊亂擺賣做飲食生意的現(xiàn)象，政府通過規(guī)劃后頒發(fā)經(jīng)營牌照，始有飲食“大排檔”（牌照為方便檢查，面積較大，故此類飲食店稱“大牌檔”，后訛傳為現(xiàn)名）。

公權(quán)部門可在修改城管法規(guī)后，以“聯(lián)合辦公”這種相對高效的模式，對可利用的攤位進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，明確擺攤時段，再通過信息公開、公平授予（如采用抽簽方式）、制定相關(guān)扶持政策和稅、費減免政策等，將擺攤問題用富有人情味和符合公正要求的方式管理起來。與此同時，政府還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其組建自我管理機(jī)構(gòu)實現(xiàn)自治。

這樣，公權(quán)部門的行為由令人反感、不可預(yù)測的強(qiáng)行驅(qū)趕、沒收改為事先規(guī)劃、事中服務(wù)及事后查缺補(bǔ)漏。城管行為由路人側(cè)目變?yōu)闇厍槊}脈，黨和政府的公信力也由此得到提升。盡管同樣涉及行政追責(zé)，但這種追責(zé)與經(jīng)常性地對民眾使用暴力脫鉤，是一種可控的抽象行政行為，城管等部門受到的壓力有一定的回旋余地，不會陷入“背腹受夾”的狼狽境地。

其次，對攤販來說，利益的連結(jié)點是允許其擺攤獲利但必須履行相應(yīng)社會責(zé)任。目前攤販與城管要么玩“躲貓貓”，城管一來馬上逃匿，要么與城管對峙，有時釀成所謂“暴力抗法”事件。攤販循合法途徑取得經(jīng)營權(quán)后，必須承諾保證貨品和勞務(wù)質(zhì)量，按設(shè)定地點和時間經(jīng)營及搞好環(huán)境衛(wèi)生等，這樣的擺攤不至于成為具有社會危害性的行為。

最后，對于周邊商家和住戶來說，商家的利益連結(jié)點在于保證其正常收入不會受到損害或是損害后可依法獲得補(bǔ)助，如通過調(diào)整經(jīng)營范圍減少與攤販的同業(yè)競爭、申請政府相關(guān)專項資金補(bǔ)貼（如政府再就業(yè)基金）扶助以及申請相關(guān)稅、費減少等；住戶的利益連結(jié)點在于正常生活不受擺攤影響，只要擺攤規(guī)劃好，明確了時段，不至于垃圾亂扔、污水橫流、噪音不絕，其利益也就得到了照顧。上述三管齊下，各方的利益都得到了均衡考量，利益格局呈現(xiàn)共生局面，困爭問題的解決前途光明。

解決城管與攤販困爭有賴于社會協(xié)商

但是，我們也必須看到，城管與攤販困爭涉及多方利益，盡管找到了矛盾的根源，想到了解決的方案，但困擾多年的老大難問題無法自發(fā)地解決。解決此問題需要充分、足夠的社會協(xié)商。協(xié)商民主是十八大提出的一項新型制度，它要求在社會管理過程中開展多層次、多維度的協(xié)商，就有關(guān)問題進(jìn)行深入?yún)f(xié)商，凝聚共識。以均衡利益的思路，解決城管與攤販困爭有賴于社會協(xié)商。比如，關(guān)于攤位規(guī)劃，需要公權(quán)部門主動召集各方進(jìn)行協(xié)商，涉及城管、人社、稅務(wù)、工商、規(guī)劃、建設(shè)以及街道和社區(qū)、周邊商家及居民代表等。又如，如允許擺攤將減少周邊商家利潤，如何修改法律法規(guī)和有關(guān)政策，允許從公共財政（主要是再就業(yè)基金）中適當(dāng)撥付款項給受損商家，以及免除攤販稅費、減少受損商家稅費等，需要各政府部門協(xié)商。再如，如何在攤販中實現(xiàn)有效的群眾自治，如何組織攤販以合法、民主方式推選產(chǎn)生自治組織等，都需要政府與攤販的充分協(xié)商。

只要有充分、足夠的協(xié)商，利益格局錯亂所導(dǎo)致的各種具體問題就可以得到解決。當(dāng)然，在化解困爭的過程中，還有些利益因素不可忽視：一是公權(quán)部門利益作祟，有關(guān)部門擔(dān)心攤販問題解決了，部門的重要性就降低了；二是公職人員尋租行為，攤販規(guī)范管理了，灰色地帶沒有了，執(zhí)法人員由管理變?yōu)榉?wù)，腐敗行為的土壤自然沒有了；三是黑惡勢力阻撓，黑惡勢力靠控制攤位收取租金，顯然不會拱手讓出。這三者本質(zhì)上是不正當(dāng)或邪惡的利益，無法協(xié)商解決，必須依法制止或是打擊。

總之，城管與攤販困爭問題，既關(guān)乎執(zhí)政，也關(guān)乎民生，還關(guān)乎國家形象。只要直面問題背后的利益關(guān)系，從均衡各方利益入手，通過社會協(xié)商，借助法制手段，宿疾應(yīng)可化解，城市擺攤將成為靚麗的城市之花，而非棘手的城市之瘤。

（作者為深圳大學(xué)特約教授、中國社會科學(xué)院法學(xué)所博士后）

責(zé)編/馬靜 美編/石玉