村民自治程序失范根源思考

【摘要】村民自治是我國人民當家作主的創新探索，但是在具體實施過程中受到村民程序認知、傳統程序法律文化及程序違法責任機制等因素的影響和制約。解決好村民自治問題，實現村民自治法律程序化、規范化，必須從源頭、過程和結果全面防范和杜絕程序失范，才能進一步推進新農村建設，實現農村的和諧與穩定。

【關鍵詞】村民自治 程序失范 正當程序

在社會利益格局變化、村民權利意識覺醒、政治素質普遍提高、法治化程度加深等多重因素影響下，多地發生了村民召開會議罷免村官、村民集體上訪等群體性事件，表明村民自治在表達村民民意、實現村民意思自治的制度設計理想與實際實施效果之間還存在著鴻溝，在選舉、決策、公開、罷免監督過程中，正當法律程序還存在著錯位與闕如的現象，以震驚全國的廣東省陸豐市東海鎮烏坎村事件為標志和高潮，村民自治還任重道遠。

程序錯位與闕如：村民自治失范的根源

“程序的完備程度可以視為法制現代化的一個根本性指標。”程序的完備程度包含制定科學、正當的法律程序并在實施中被人們完整地遵守，誠如亞里士多德所言，法治包含良法和良法之治。任何一個元素的缺席，法治化都將是一座幻想的空中樓閣，是法學家的法治理想設計藍圖，是政治家掌中玩物之拙劣花招。

選舉程序錯位—村民自治失范的源頭。廣東省工作組村委換屆選舉問題小組組長王葉敏在通報會上指出，經深入調查取證，嚴格按照國家的法律和省的法規政策，對烏坎村第五屆村委會換屆選舉作出整體無效認定，盡快組織開展村委會重新選舉工作。

決策程序紊亂—村民自治失范的關鍵。根據正當程序理論，以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產的，經村民會議討論決定方可辦理。這意味著，村民委員會和村民代表會議等都無法私自決定處分集體財產，而必須通過全體村民會議，由全體村民簽名。然而在我國大部分地區的農村處理村集體財產，往往都是村委會的一個公章就能決定。村委會的公章和其他法人的公章雖然在形式上是一樣的，但是在法律上存在著本質的區別。前者不能從整體上完全代表整個村集體，而后者可以任意處置屬于法人的財產，代表法人的行為。

公開程序錯位—村民自治失范的核心。根據正當程序理論，村民委員會實行村務公開制度。及時公布由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況、國家計劃生育政策的落實方案、政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況、村民委員會協助人民政府開展工作的情況、涉及本村村民利益以及村民普遍關心的其他事項。村民委員會應當保證所公布事項的真實性，并接受村民的查詢與監督。“問題村”的背后都存在一個普遍的現象，那就是村務公開不及時、內容不全面、不真實，或者干脆搞假公開、不公開。

監督程序闕如—村民自治失范的軟肋。村民委員會雖然是村民自治組織，完全與行政權力脫軌，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。但是在我國現行的國家治理模式中，村民自治調整了鄉、村之間的權力結構和利益結構，基層政權往往通過各種手段加強對村民委員會的控制，對村民委員會起著實際上的領導作用，農民的民主實際上是一種“領導下的民主”，農村的自治不過是“人治下的自治”。村民委員會成員選舉出來后，需要到鄉鎮人民政府確認和備案，村民向鄉鎮機關反映村民委員會成員的問題往往得不到有效處理，是因為鄉鎮機關設置了程序障礙。

監督程序是自治程序中最后的救濟和保障程序。無救濟則無權利。任何形式的民主，都特別強調權利人的救濟和保障。如果選擇了一個不合適的村長上任，而沒有權利去罷免和監督他，這樣的民主權利很難稱得上是完全的民主權利。

村民自治程序失范的原因探析

新中國的改革開放首先在農村打開突破口。經濟形式的變革往往引起權力組織的變化。隨著人民公社的解體、農村家庭聯產承包責任制的全面推行，農村社會組織形式、政治關系和權利運行模式因之發生了深刻的變化。“村民自治是人民公社制度失敗的結果。”中國社會科學院農村發展研究所研究人員于建嶸說。村民委員會的普遍建立和村民自治作為一種新型的中國農村治理模式誕生，是家庭聯產承包責任制聯動的結果。村民自治是中國特色社會主義基層民主政治的一種表現形式，是廣大農民在基層經濟、政治、社會和文化事務領域，直接行使當家作主民主權利的制度建設和實踐活動。村民自治通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等制度建設，在中國憲政制度的程序性民主建設方面取得了重要進展。然而，村民委員會制度的良性運轉，實現村民當家作主，是一項長期的、艱苦的工作，不是短期就能搞好的。

首先，村民自治很大程度上受村民法律程序認知的制約。實體規制反映了法律傳統的基本目標，即對社會秩序的維護，而程序設計用來處理技術問題。一旦法律運轉起來，程序規制就開始發生基礎性作用。程序作用的發揮依賴于理解與運用程序，而理解與運用程序以一定的文化素質為基礎和前提。隨著我國經濟社會的可持續發展，義務教育的大力推進，農村掃盲運動的大力開展，農民的文化素質較之以前已經有了很大程度的改觀，但是從總體上看仍然處于比較低的水平。低文化素質也直接決定了政治素質、民主素質的低下。

其次，村民自治受傳統法律程序文化的影響深遠。我國傳統法律程序文化中最深遠的莫過于“官管民”，是以充分有效實現統治階級的統治為中心，是典型的“權力程序”。以至于在農村地區，村民自治本是一種村民直接當家作主的方式，可是在普通老百姓的眼里看來，一當上村長，成為村委的成員，一與“長”字沾邊，就變成了高高在上的領導。“權力程序”與“權利程序”的矛盾與沖突，正是我國當前農村地區社會矛盾、群體性事件“井噴”的導火索和深層次的原因。

第三，程序違法責任追究機制不完善。程序法應由兩部分組成，即程序性規定和程序性制裁構成完整意義上的程序法。綜觀整部村委會組織法，基本都是程序性規定，雖然有部分違反程序法的處罰原則，但是很不全面很不系統。以《村民委員會組織法》第三章村民委員會的選舉為例，本章共二十個條文，其中只有第十七條規定，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理。

程序優化：實現中國特色基層民主的有效路徑

我國是人民當家作主的社會主義國家，人民是國家的主人，探索合理的機制并能有效保障人民當家作主的實現，是我們黨領導國家在以后的建設和發展過程中孜孜以求的目標。而有效實現村民自治則是實現中國特色基層民主的一個窗口。如何有效實現村民自治，必須重視法律程序的作用，保障程序落到實處，在2012年全國兩會的答記者問中，時任廣東省委書記的汪洋表示，烏坎的民主選舉是按照《村民委員會組織法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》進行的，沒有任何創新，只是落實過程非常扎實，讓這個村子對過去選舉中走過場的現象做了糾正。如何保障程序落到實處，需要從以下幾個方面著手。

第一，培育全體公民的程序法理念和程序法意識。程序法理念和程序法意識是指公民對程序、程序法的一般認識、態度和評價，它反映了公民在社會生活中對程序法的立法、執法、修改等程序法存廢及其價值的基本認識和基本觀點，包括公民對程序法知識的認識，對程序法價值和功能的肯定，對政府公務行為及其他公民行為進行程序法上的評價等。它是村民進行程序認知和自覺遵守程序的內在動力。增強程序理念和程序意識，關鍵是要提高村民文化素質、普及法律文化。民主進程、法治進程與社會整體的文化素質息息相關。沒有較高的文化素養做沉淀，民主與法治便無從談起。

第二，要加強基層政府對村民自治程序的指導、監督力度。因此，充分發揮政府的積極作用有助于有效實現村民民主自治。《村民委員會組織法》第五條賦予鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助的權責，大力加強基層政權對村民自治程序的指導和監督工作，是促進我國村民自治程序法治化進程的關鍵。在村民委員會換屆之際，基層政府可充分利用組成的換屆工作指導小組，一步一步扎扎實實按照國家和地方的法律精神、法律程序的規定，指導村民依法開展選舉工作。

第三，完善村民自治程序違法責任追究機制。無救濟則無權利，無懲戒則無權威。建立和完善嚴格的程序法律責任追究制度，并對村民自治過程中的程序違法行為和程序性腐敗行為及時進行查處和懲戒，切實維護程序法的權威和公信力，是實現我國村民自治程序法治化的堅強后盾和可靠保障。

結語

經濟改革的成果與政治體制改革滯后引起的失調成為我國社會矛盾多發的癥結之一，農村地區的狀況也不例外。應在重視農村經濟發展的同時，加強農村的民主法治建設，維護村民的經濟權利、政治權利和社會權利。從中央在農村工作的思路和方向來看，村民民主自治仍然是我國民主政治建設的實驗基地和民主政治改革的突破口，是真正將民主政治程序化、規范化、制度化的重點領域。

（作者為北方民族大學法學院副教授）

責編/許國榮（實習）