論德國行政法原則承載的效益價(jià)值

【摘要】借鑒德國行政法學(xué)的發(fā)展，對于我國行政法學(xué)的研究具有重要意義。一般認(rèn)為，德國行政法的原則為行政法治原則及行政均衡原則。但是，通過組織管理理論視角的分析，我們將發(fā)現(xiàn)，在德國行政法中隱含著一條最重要的行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價(jià)值。

【關(guān)鍵詞】德國行政法 行政法原則 效益原則

德國行政法的基本概況

德國行政法的歷史源流。德國在歷史上經(jīng)歷了封建諸侯君權(quán)國家、夜警國家、法治國家三個(gè)階段，與此對應(yīng)，行政法的發(fā)展也經(jīng)歷了君主行政法、民法性行政法、法治行政法三個(gè)階段。在君主行政法階段，諸侯國的君主是集立法、司法、行政于一身的最高主權(quán)者，行政法就是保證執(zhí)行君主命令的法律；到了夜警國家階段，憲政國思想確立，人民是國家的主權(quán)者，國家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域同人民一樣是平等的民法主體，只是在保護(hù)民眾安全的警察權(quán)領(lǐng)域才能行使國家的管理權(quán)，行政法就表現(xiàn)出更多的民法特征；隨著國家干預(yù)自由經(jīng)濟(jì)程度的深入，國家的管理權(quán)已由原來的警察權(quán)領(lǐng)域擴(kuò)大到了經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，依法治國成為國家管理社會(huì)的需求。國家管理權(quán)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的延伸，使國家行政權(quán)日益擴(kuò)大，如何規(guī)范龐大的行政系統(tǒng)成為國家的一項(xiàng)重要任務(wù)，法治意義上的行政法也就應(yīng)運(yùn)而生。

不同于英美法國家的行政及行政法的概念。德國行政法鼻祖奧托·邁耶認(rèn)為，“行政法學(xué)說研究的對象是國家。……行政在最概括的意義上是指國家為實(shí)現(xiàn)其目的而進(jìn)行的活動(dòng)。”①國家活動(dòng)是由組成國家的國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行的，按照國家機(jī)構(gòu)的功能不同，國家機(jī)構(gòu)被分為三種類型：立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)。依照此種觀點(diǎn)，“行政是除立法和司法之外的國家活動(dòng)。”②但是奧托·邁耶并不認(rèn)為既非立法亦非司法的國家活動(dòng)就是行政，比如軍事活動(dòng)，國家命令軍隊(duì)抵抗外敵、保護(hù)疆域、甚至是鎮(zhèn)壓國內(nèi)起義，這些國家活動(dòng)既不是立法活動(dòng)也不是司法活動(dòng)，但不能因此就稱它們?yōu)樾姓顒?dòng)。奧托·邁耶認(rèn)為，行政法“就是指調(diào)整對作為管理者的國家和被管理者的臣民之間關(guān)系的法律規(guī)范。”③管理意味著對被管理者的權(quán)益限制。“相關(guān)人在一定程度上必須依照公共管理目的的需要而行事，而這總是意味著對現(xiàn)有自由的限制。”④

由此可見，雖然德國行政法學(xué)界承認(rèn)，依法治國是保證個(gè)人權(quán)利及以個(gè)人對行政行為的可預(yù)測性為目的。但是，德國行政法與英美行政法顯然不同，德國行政法并不是以司法權(quán)限制國家行政權(quán)為目的來保護(hù)個(gè)人私權(quán)，而是以確保國家行政權(quán)力的順利有效開展為目的的行政自我規(guī)范和保護(hù)公民權(quán)利的內(nèi)部約束。“因此，人們可以將法律的作用解釋為國家對自己的約束。”⑤當(dāng)然，德國行政法也承認(rèn)法律對行政權(quán)力的限制作用，但這種限制的效力范圍止于法律保留的范圍。在法律保留以外的領(lǐng)域，行政權(quán)免受司法干涉，自由行使裁量。

德國行政法原則

德國行政法的法治原則。德國行政法的發(fā)展在歷史上經(jīng)歷了三個(gè)階段，君主行政法、民法性行政法、法治行政法。法治原則是法治行政法的核心，與以往社會(huì)階段的行政法不同，法治行政法表現(xiàn)出獨(dú)有的特征。德國法治具有三項(xiàng)法律原則：行政立法權(quán)力原則、法律優(yōu)先原則和法律保留原則。“法治是由三部分構(gòu)成的：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)先及法律保留。”⑥法治國家的基本特征是：行政機(jī)構(gòu)具有制定法律規(guī)范的權(quán)力，但是行政機(jī)構(gòu)制定的法律規(guī)范的效力與立法機(jī)構(gòu)通過的法律相比，立法機(jī)構(gòu)通過的法律具有優(yōu)先效力，同時(shí)，有些領(lǐng)域是立法機(jī)構(gòu)通過的法律保留的領(lǐng)域，行政機(jī)構(gòu)不得在這些領(lǐng)域行使管理權(quán)，即法律保留。

德國行政法的均衡原則。德國行政法以尊重國家權(quán)力與行政權(quán)為其基本目標(biāo)。對于司法審查行政行為的處理原則，德國沿襲和發(fā)展了法國的均衡原則。德國行政法學(xué)界認(rèn)為，在行政法上，無論是制定普遍性規(guī)則的行政活動(dòng)還是傳統(tǒng)的行政行為，都應(yīng)當(dāng)接受該項(xiàng)原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。德國行政法學(xué)家奧托·麥耶爾曾將均衡原則譽(yù)為行政法中的“皇冠原則”。

“所謂行政均衡原則，是指行政主體在選擇做出何種內(nèi)容的行政行為時(shí)得全面權(quán)衡各種利益關(guān)系，以做出最佳的選擇判斷，從而實(shí)現(xiàn)其實(shí)體內(nèi)容的‘均衡合理’，體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義。它全面涵蓋著均衡各種利益關(guān)系的準(zhǔn)則，可具體導(dǎo)出平等對待、禁止過度和信賴保護(hù)三項(xiàng)子原則。”⑦

德國行政法原則對效益價(jià)值的承載

德國行政法概念承載的效益價(jià)值：基于組織理論的分析視角。一是立法、行政、司法三權(quán)的協(xié)作對效益價(jià)值的承載。在具體的組織運(yùn)行過程中，難免會(huì)出現(xiàn)權(quán)力交錯(cuò)的現(xiàn)象。同時(shí)，精確地講，現(xiàn)代實(shí)踐著的國體制度，并沒有完全劃分立法和行政權(quán)、司法權(quán)的界限，有些國家是立法和行政結(jié)合緊密些，而有些國家是立法和司法結(jié)合緊密些。英美法系國的立法權(quán)緊密結(jié)合在司法權(quán)力中，而大陸法系國家的立法權(quán)受到行政權(quán)影響，承擔(dān)立法任務(wù)的組織部門看起來更像一個(gè)政府組織。行政權(quán)和司法權(quán)在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行過程上看像是比較涇渭分明，但它們之間的交錯(cuò)運(yùn)行案例不一而足。原本，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)就都是國家權(quán)力中不同部門的職責(zé)分工，又如何能分得如此清晰呢？立法權(quán)，往往表現(xiàn)為一種選擇是否的議事權(quán)力，又怎么能脫離了實(shí)踐性很強(qiáng)的行政權(quán)和司法權(quán)的基礎(chǔ)呢？

不同的國家對國家組織部門間的關(guān)聯(lián)關(guān)系有不同的認(rèn)識(shí)。有的強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，而有的強(qiáng)調(diào)分工協(xié)作。當(dāng)然其優(yōu)缺點(diǎn)也是不盡相同，不過本文并不想就此展開論述，而是基于一種系統(tǒng)協(xié)調(diào)的觀點(diǎn)，根據(jù)人性效益的需求，提出分工協(xié)作關(guān)聯(lián)關(guān)系的合理性。國家組織的運(yùn)行是以生產(chǎn)領(lǐng)域提供的資財(cái)資源為基礎(chǔ)的，從社會(huì)系統(tǒng)角度來看，國家組織對生產(chǎn)領(lǐng)域提供的資財(cái)應(yīng)該本著節(jié)約和高效的原則來進(jìn)行使用，如果國家部門之間能夠協(xié)調(diào)一致，則會(huì)減少很多內(nèi)部消耗，從而節(jié)約運(yùn)行資財(cái)而實(shí)現(xiàn)高效社會(huì)治理。

二是特殊公民之權(quán)力對效益價(jià)值的承載。獲得了國家組織體系中的職位的公民，得代表國家行使代表公共意志的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，這是基于對此公民的信任而授予的特殊權(quán)力。在構(gòu)建組織系統(tǒng)中的職位時(shí)，每一職位都只負(fù)責(zé)其職權(quán)范圍內(nèi)的事物，而所有職位的職責(zé)在組織成立之初就根據(jù)科學(xué)分工理論系統(tǒng)劃分，因而整體上組織系統(tǒng)又協(xié)調(diào)為一個(gè)行動(dòng)。為了保證國家組織的長期生存和活動(dòng)能力的連續(xù)性，國家組織體系中的職位上的人員是需要定期更換的，也就是國家職位一般規(guī)定有任期，這是基于分工的科學(xué)理性的思想而設(shè)計(jì)的。而分工的目的則是獲得組織的協(xié)同效益。國家組織中執(zhí)行公共意志的公民如果背離了國家意志，人民得通過非常規(guī)手段罷黜國家組織職位上的公民的特殊權(quán)力。

德國行政法治原則承載的效益價(jià)值：基于組織理論的分析視角。法治行政法在德國行政法上表現(xiàn)為“依法行政原則”，類似于我國行政法上的“行政合法性原則”和“行政法定原則”。“所謂行政法定，即‘法無明文規(guī)定不得任意行政’，具體包括職權(quán)法定原則、法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。第一，職權(quán)法定原則。這是指任何行政權(quán)力的來源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無效，要受到法律追究，承擔(dān)法律責(zé)任。第二，法律優(yōu)先與法律保留原則。法律保留，是指在國家法律秩序范圍內(nèi)，某些事項(xiàng)必須專屬于立法者規(guī)范，行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定。法律優(yōu)先，亦即法律對于行政權(quán)之優(yōu)越地位，以法律指導(dǎo)行政，行政作用與法律抵觸者應(yīng)不生效力。”⑧

一是職權(quán)法定原則對效益價(jià)值的承載。行政法治原則，是人們對理性和效益追求的體現(xiàn)，行政組織管理理論之父馬克斯·韋伯設(shè)計(jì)組織職權(quán)時(shí)，要求職權(quán)要以一種組織法律（組織制度設(shè)計(jì)）的形式預(yù)先設(shè)定，并明確其職權(quán)范圍，進(jìn)入某職位的人員自然擁有此職位的權(quán)力。這種對他人行為產(chǎn)生影響的職位權(quán)力，來源于組織法律（組織制度設(shè)計(jì)）的明文授權(quán)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，這種去除人的情感影響的制度性規(guī)定，可以更好地承載科學(xué)理性價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人類活動(dòng)對效益的追求。人們在行政組織建構(gòu)之初設(shè)計(jì)制度時(shí)，可以用科學(xué)的理論和科學(xué)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)作為指導(dǎo)，這對于組織中的決策必然受到群體勢力影響來講，具有不對人而對事的優(yōu)勢。在組織系統(tǒng)中存在的法定職權(quán)、傳統(tǒng)權(quán)力、個(gè)人魅力權(quán)力中，法定職權(quán)是最具有強(qiáng)制影響力的權(quán)力，最具有得以實(shí)現(xiàn)的組織保障，也被賦予最高正當(dāng)性。當(dāng)然，我們可以不同意馬克斯·韋伯的理論，也不贊同他的科學(xué)理性思想，但是，社會(huì)實(shí)踐選擇了這樣的理論，以馬克斯·韋伯為理論基礎(chǔ)構(gòu)建的科層組織在社會(huì)競爭中獲得了優(yōu)勢，成為最具有效益的社會(huì)群體結(jié)構(gòu)形式，大量的科層組織可以生存百年以上甚至更長的時(shí)間，以至于現(xiàn)在的社會(huì)系統(tǒng)基本上完全被科層化了。生活在現(xiàn)代社會(huì)的人們，已經(jīng)不可能避開組織。

二是法律優(yōu)先和法律保留原則對效益價(jià)值的承載。在行政組織系統(tǒng)中，組織法律被認(rèn)為是具有最高正當(dāng)性的權(quán)力，其他的傳統(tǒng)制度和個(gè)人魅力影響不具有和組織法律制度相同程度的正當(dāng)性，只有在法律沒有明確規(guī)定的方面，傳統(tǒng)慣例和個(gè)人魅力才允許產(chǎn)出影響。即組織法律制度的最高正當(dāng)性，體現(xiàn)在組織制度體系中的法律優(yōu)先原則中。另外，組織法律制度的最高正當(dāng)性，還體現(xiàn)在組織制度體系中的法律保留原則中。組織系統(tǒng)中的權(quán)力是組織法律制度確認(rèn)和授予的，組織法律在授予權(quán)力時(shí)，有些權(quán)力是保留的不能授出的，即法律保留。這些權(quán)力在國家組織系統(tǒng)中，一般由憲法規(guī)定并保留。比如《中華人民共和國82憲法》中規(guī)定，中華人民共和國公民的人身人格權(quán)是組織法律保留，不被授出的權(quán)利，國家組織—無論是政府組織還是司法組織都不能侵犯由憲法保留的公民的人身人格權(quán)。同樣，《德意志聯(lián)邦共和國基本法》中也規(guī)定了德意志聯(lián)邦國的公民的人身人格權(quán)得以對抗國家的立法、行政、司法權(quán)。這樣的憲法是在建國之初進(jìn)行的科學(xué)理性的制度設(shè)計(jì)，但并不排除在國家制度運(yùn)行過程中對憲法局部的修改和調(diào)整。例如，《中華人民共和國82憲法》就根據(jù)社會(huì)形勢的發(fā)展變化進(jìn)行了四次修改，由全國人民代表大會(huì)通過了四個(gè)憲法修正案。

這些憲法的科學(xué)理性，就本文理解，是一種雙向治理科學(xué)思想的融入。在以往時(shí)代的國體設(shè)計(jì)中，君主—政府—民眾的治理模式是單向的，這樣的權(quán)力架構(gòu)是君主至上的，君主權(quán)力沒有制約。但現(xiàn)代的人民主權(quán)的國體設(shè)計(jì)中，人民—國家—人民的治理模式是雙向的，這樣的權(quán)力架構(gòu)沒有至上的權(quán)力，人民既是國家的主權(quán)者，同時(shí)又是國家秩序制度的服從者。

在人民主權(quán)的國體設(shè)計(jì)中，人民一旦同意成為國家的公民，那么他也就是同意了將自己的除了憲法保留的權(quán)利以外的其他權(quán)利讓與國家，他也就喪失了自己的這些權(quán)利而要服從國家的公共意志的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。

德國行政均衡原則承載的效益價(jià)值。行政均衡原則，也是人們對理性精神的追求在行政法上的具體表現(xiàn)。在現(xiàn)代社會(huì)的政策或者私人決策理論中，人性被假設(shè)為是理性的，權(quán)衡利益得失是這種理論的決策標(biāo)準(zhǔn)。即人們在進(jìn)行社會(huì)公共政策選擇或者私人事務(wù)決定時(shí)，會(huì)有一個(gè)進(jìn)行決策的理性思考過程，在此過程中，人們主要考慮的是決策結(jié)果可能帶來的利益或損失的多少，并根據(jù)此作出具有社會(huì)效益的公共決策和帶來個(gè)人效益的個(gè)人決策。此種決策理論以1978年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)得主赫伯特·西蒙為代表，對當(dāng)前行政理論產(chǎn)生了重大影響。赫伯特·西蒙甚至斷言：“行政就是決策。”

第一，組織決策性行政行為的效益標(biāo)準(zhǔn)。隨著現(xiàn)代國家行政對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的滲入，國家行政理論開始吸收現(xiàn)代決策理論的思想，在進(jìn)行國家行政行為時(shí)，權(quán)衡行政行為關(guān)系人的利益和公共利益得失，以期作出更為科學(xué)合理的公共決策。國家行政在選擇公共政策時(shí)，如果會(huì)對行政相對人或利害關(guān)系人產(chǎn)生損及利益的影響，那么，國家行政進(jìn)行此種行政行為的正當(dāng)性基礎(chǔ)是，此種損及會(huì)增進(jìn)社會(huì)公共福祉。

第二，基于組織決策理論的必要性原則。為了增進(jìn)公共福祉，國家行政得損及行政相對人或利害關(guān)系人的利益。但是，這樣的國家行政行為是一種對私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的侵入，在國家主社會(huì)管理、私人主社會(huì)生產(chǎn)的市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，需保持此種侵入的克制性和謹(jǐn)慎性。對此，需要對此種公共利益前提下的行政侵入私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利的行為進(jìn)一步規(guī)范，要求行政行為非到窮盡其他方法不足以增進(jìn)公共利益的情況下，才可謹(jǐn)慎損及私人經(jīng)濟(jì)權(quán)利，即上面提到的行政法的禁止過度原則之必要性原則。

第三，基于組織決策理論的比例原則。在不得已侵入私人經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)利時(shí)，政府的公共政策決策也需進(jìn)一步規(guī)范，對這樣的公共政策決策，要以科學(xué)的決策理論為基礎(chǔ)，保證公共政策的科學(xué)合理。即在政府進(jìn)行侵入私人生產(chǎn)權(quán)利的行政行為時(shí)，需權(quán)衡利益得失，保證由此損及性行政行為增進(jìn)的社會(huì)公共福祉大于由此造成的行政相對人或利害關(guān)系人的利益損失，保證社會(huì)系統(tǒng)具有整體性效益，否則此行政行為不得為。也就是上面提出的行政法禁止過度原則之比例性原則。同時(shí)，為了社會(huì)的公正性，對造成損失的行政相對人或利害關(guān)系人的正當(dāng)利益進(jìn)行國家賠償，即為增進(jìn)社會(huì)福祉產(chǎn)生的社會(huì)成本由全體受益成員承擔(dān)。

第四，基于組織決策理論的信賴保護(hù)原則。對于行政相對人或利害相關(guān)人來說，行政行為即是法律。因而，行政行為應(yīng)該具有一定穩(wěn)定性和公信力，國家行政組織不得任意撤銷或改變已經(jīng)作出的行政行為。如果，此行政行為是關(guān)系行政相對人或利害關(guān)系人的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)利的決策，國家行政組織更要嚴(yán)格撤銷或改變的范圍。此即上面提到的行政法的信賴保護(hù)原則。由非合法手段取得的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)權(quán)利，不在此撤銷或改變行政行為之列。如為增進(jìn)社會(huì)公共福祉不得已而為之的撤銷或改變行為，則同樣要以禁止過度原則為標(biāo)準(zhǔn)。

第五，基于組織決策理論的公平對待原則。在市場經(jīng)濟(jì)社會(huì)，公平競爭是市場有效配置社會(huì)資源的前提條件，所以，所有影響私人生產(chǎn)的行政行為，無論是公共政策，還是具體決定，都應(yīng)該以公平對待競爭主體為前提。只有公平對待經(jīng)濟(jì)競爭主體的行政法規(guī)、行政規(guī)章、行政規(guī)范性文件、具體行政決定，才能夠真正發(fā)揮市場配置資源的作用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)領(lǐng)域的效益最大化。即上面提到的行政法的平等對待原則。

通過以上分析，我們發(fā)現(xiàn)，在德國行政法的行政法治和行政均衡原則中隱含著一條最重要的基本行政法原則—行政效益原則，德國行政法原則根本上承載的是法的效益價(jià)值。

（作者為東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生、安陽工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院講師）

【注釋】

①②③④⑤⑥[德]奧托·邁耶著：《德國行政法》，劉飛譯，[德]何意志校，北京：商務(wù)印書館，2002年，第1頁，第7頁，第14頁，第108頁，第81頁，第67頁。

⑦⑧周佑勇：《行政法原論》（第二版），北京：中國方正出版社，2005年，第72～77頁，第66～72頁。

責(zé)編/王坤娜