公共管理方式：結構特征、功能價值及建設路徑分析

【摘要】在公共管理的過程中，通過各方面的協(xié)商和合作能推動多元共生的和諧社會的發(fā)展。要想在和諧社會中充分地發(fā)揮公共管理的功能，就應努力轉變行政機關的職能，選擇恰當?shù)男姓卫砉ぞ撸七M公民社會的健康發(fā)展，并重視社會主義法治建設，確保公民的訴求能夠得到有效反映，沿著善治的方向不斷推進公共管理的發(fā)展。

【關鍵詞】和諧社會 公共管理 善治 路徑

在我國，逐漸興起與發(fā)展的公共管理為和諧社會的構建提供了強大的動力機制與廣闊的基礎平臺，這在很大程度上推動了和諧社會的建設與發(fā)展。然而，在建設和諧社會的過程中，公共管理究竟有何種意義和功能，怎樣才能充分發(fā)揮公共管理在建設和諧社會的過程中所具有的保障和支撐功能，怎樣更好地推動公共管理的發(fā)展，這些都是我們需要深入研究與探討的問題。筆者試圖通過研究分析公共管理與和諧社會構建之間的關系，明確行政機關的治理坐標，以期更好地推動和諧社會的發(fā)展。

和諧社會構建中公共管理的內在結構特征

作為一種社會治理的全新模式，公共管理指的是行政機關的社會治理模式從過去傳統(tǒng)的管制型逐漸向服務型過渡。由公共行政往公共管理的過渡，并非是一場簡單的概念游戲，其在很大程度上體現(xiàn)了社會發(fā)展的需求，標志著行政部門在管理行為與理論上的根本性變革。在當前我國社會主義和諧社會的構建過程中，逐漸興起與不斷發(fā)展的公共管理意義重大。公共管理之所以有如此重要的功能與作用，從根本上講是由其所具有的以下結構特征來決定的：

極強的公共性特征。對公共管理而言，其最重要的價值取向與基礎就在于它的公共性。公共管理所具有的公共性特征不僅和公權力與行政機關的本質相符，而且對和諧社會的發(fā)展有著極大的推動作用。這主要是由于，本來行政機關就是公共管理的一個機構，其是因公共事務與公共利益而出現(xiàn)的，然而，在行政管理的傳統(tǒng)工作里，受多方面因素的影響與制約，行政機關的公共性作用很難得到充分發(fā)揮。而逐漸興起與不斷發(fā)展的公共管理卻在很大程度上恢復與發(fā)展了行政機關的公共性作用。受公共管理的運行機制及其所具有的公共性的影響，在運用行政權力時必須體現(xiàn)“公共性”，且應將“公共性”作為其管理的目標與價值觀。在制定、執(zhí)行公共政策時，行政機關應堅持公正與公平的原則，采取一視同仁的態(tài)度來對待全部公民，應對全部公民負責，決不能偏向或者歧視某一地區(qū)、某一層面或某一利益群體。對和諧社會的構建與發(fā)展而言，公共管理所具有的公共性特征為其提供了堅實的保障與基礎。

極強的民主協(xié)商的特征。作為政治上的一種理想，民主的價值是世所公認的，它為各國的政治發(fā)展提供了重要的指標和導向。這里所說的民主協(xié)商指的是公民借助于平等、自由的審議、對話及討論方式，來參與公共管理與公共決策的活動。作為民主治理的一種形式，民主協(xié)商的潛力巨大，其不僅是解決利益沖突的一種穩(wěn)定機制，而且更是和諧社會中的一種核心機制。這主要是由于，通過民主協(xié)商可以使社會公眾和行政機關之間的對話得以加強，可以確保各利益群體的要求和愿望能夠得到有效的回應，因此能夠增強行政機關在公共利益方面的責任心，而且還能夠加深各社會利益群體間的互相理解和溝通。

顯著的合法性特征。對現(xiàn)代管理而言，需要一個合法性的基礎和前提。對于合法性，我們能夠從不同的層面與向度來解釋說明，就政治學的角度而言，“合法性”指的并非是滿足法律要求的一種狀態(tài)，從本質上講，其指的是在社會中行政機關的管理理念和行為方式所具有的公信度，或者說是行政機關在不借助于國家機器的強制與暴力方式的情況下所贏得社會公眾對它的認可程度。對公共管理而言，其除了應當具有合法性之外，還需要在動態(tài)中來保持其合法性。而且，因為較之于歷史上任何一種行政機關的管理活動，公共管理活動所受的社會關注程度要高很多，其有著更大的社會公眾參與度，所以，它的行為所具有的合法性也就更強。

公共管理不單單是行政理念，其更是區(qū)別于傳統(tǒng)行政管理的一種全新的治理工具。現(xiàn)代行政需要向公共管理過渡，也可以說是構建和諧社會離不開公共管理的支撐。之所以這樣講是由于，在建設發(fā)展和諧社會時，需要協(xié)調各個方面的力量，而各層面群眾的訴求和利益則需要借助于公共管理中的協(xié)商與合作來得以表達，所以公共管理實際上是一種通融和包容的機制。此外，公共管理能夠在很大程度上避免行政的低效和失效，它所具有的分析框架能夠更好地滿足和諧社會構建過程中人們在行政方面的訴求。

和諧社會構建中公共管理的功能價值

近年來，公共管理的理念和實踐在我國逐漸地興起與發(fā)展起來，其不僅為和諧社會的構建提供了明確的參照坐標與有效的行政治理工具，而且也為建設和諧社會的工作提供了行政的基礎和機制。就和諧社會的構建過程而言，公共管理具有極其重要的意義和功能，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

極大推動了多元共生社會的成立與發(fā)展。這里所說的多元共生指的是社會公眾間的包容性，價值評價體系的多維性及社會結構的開放性，在這種社會里“全部成員都具有平等的身份，他們想通過理性的態(tài)度來溝通、商談與交流，進而來完成平等的人際關系的構建”①。對于和諧社會來說，多元共生是其應有的一種狀態(tài)和現(xiàn)象。這主要是由于和諧本身就包含融洽、協(xié)商、合作及平等的含義，它指的是和而不同，是多元性的共存共生，并非是指普遍性的統(tǒng)一。就公共管理而言，其主要是借助于讓步、談判及妥協(xié)等來謀求不同利益群體之間的合作、共識和認同，其強調的是民主社會中的根本價值，所以，其能夠確保各利益群體中個人訴求的表達，且其能極大地激發(fā)公民議政參政的主動性和積極性，因此從這一層面來說其對和諧社會的建設和發(fā)展而言意義重大。

推動權力政治向權利政治的轉化。通常我們所說的公民權利能夠為民主政治與市場經(jīng)濟的發(fā)展提供重要的保障和基礎。要想使公民權利得到保障，就離不開行政權力的支撐。然而，在以往傳統(tǒng)的行政管理中，行政機關的公權力經(jīng)常會參與社會中的逐利行為，這就很容易造成侵犯、干預私權利的行為，以至于個人甚至是整個民主社會的權利都無法得到有力的保障與維護。在和諧社會的構建過程中，除了必須重視行政權力之外，還需要在最大程度上爭取行政權力的保障和支撐，然而，更該強調的是對公民權利的重視，同時還應當遵循行政權力服從公民社會權利的原則。從本質上講，逐漸興起與不斷發(fā)展的公共管理不僅是國家權力逐漸回歸社會的過程，是國家將權力歸還給人民的過程，更是維護、確認公民權利的過程。行政機關在公共管理的條件下，要想運用權力就必須先獲取公民的確認，同時其權力的運行還不能超過公民視角所認可的范圍。公民在和行政機關進行互動的公共管理時，其所具有的權利就能夠有效地引導、制約行政機關權力的運行，同時還能夠有效地激發(fā)行政機關保護私權利的責任意識，如此一來，不僅能夠鞏固、確認責任政府，同時，還有利于公民和行政機關間和諧的良性互動局面的形成。

推動垂直行政向平面行政的過渡。就傳統(tǒng)行政而言，其強調的多是效率、結構和程序等方面的內容，其結構模式多為垂直的、自上而下的那種單一的科層制的模式。權力的這種等級結構模式從本質上講，遵循的是工具理性的原則，是一種純粹的技術性的體系。就靜態(tài)方面講，這種模式存在很多優(yōu)點，然而因為這種結構模式比較僵化、死板，且在管制和推行時多采用自上而下的形式，所以不利于公民和行政機關之間面對面地平等的合作、交流局面的形成。要想完成和諧社會的構建，就需要借助于全社會的有效配合和自覺參與，就需要減少權力的等級，還應當縮短人和人之間在行為與心理方面的障礙和距離，因此就需要推動行政由垂直向平面的不斷發(fā)展。無疑，公共管理無疑具備了此類要素和結構條件，它的逐漸興起與不斷發(fā)展使公民和行政機關間的距離大大縮短了，而且還有助于深化公民和行政機關間的聯(lián)系與溝通，進而也就極大地推動了和諧社會的建設和發(fā)展。

有效地推動和諧社會中政治平衡結構體系的構建與發(fā)展。構建和諧社會是一個系統(tǒng)的、多向度的工程，牽扯到很多方面與很多的利益群體。當前社會，利益需求和價值觀念都呈現(xiàn)多元化，不同的利益群體與不同的社會層面在訴求與利益方面是各不相同的，同時，各訴求、利益與價值間還常常會出現(xiàn)沖突。所以，要想保障和諧社會的構建，就必須有一個可以使各方利益得到兼顧的相對平衡的政治結構體系。因為公共管理從本質上講是社會公眾和行政機關間的合作管理，是公共管理過程中不同群體之間的通融和協(xié)調，所以，其能夠確保政治平衡結構體系的構建和運行，能夠實現(xiàn)各方面要求和利益的相互協(xié)調，能夠確保行政機關的措施和公共政策的公正性與公平性。

和諧社會構建中公共管理的建設路徑

自古以來，我國就有構建大同社會的理想，然而，我們現(xiàn)在想要構建的和諧社會，并非是簡單的重復以往的社會與歷史，其是我們國家與黨在當前這種現(xiàn)代化的理論和實踐的指導下對我國社會的現(xiàn)實情況所做出的一種積極回應。要想順利完成和諧社會的構建，就必須重新建構行政治理工具，這主要是由于在構建和諧社會的過程中離不開行政治理工具的支持。通過研究分析，發(fā)現(xiàn)我們應當選擇使用的新的行政治理工具就是公5fa115f0559fc6be60e01f56856a7113共管理。而要想充分發(fā)揮公共管理在和諧社會構建過程中的重要作用，就需要我們落實以下幾方面的工作：

首先，行政機關應當完成行政職能的轉變，應當確保所用的行政治理工具可以滿足構建和諧社會的需要，應當為和諧社會的構建提供公共管理的保障和基礎。要想順利地進行和諧社會的構建，就必須借助于相對完善的行政管理體系、恰當?shù)男姓卫砉ぞ呒翱茖W的行政職能配置。從和諧社會的構建要求出發(fā)，行政機關除了需要承擔社會協(xié)調、整合的任務之外，同時還承擔著構建協(xié)調、平衡的關系以滿足社會的發(fā)展與變化的任務。實際上，行政機關掌握著和諧社會構建的主動權：行政機關所使用的行政治理工具與其具體的行政職能在很大程度上決定著和諧社會的構建能否成功。

和諧社會的構建，要求行政機關改變過去那種科層制的方式和模式，要求行政機關加快行政職能的轉變，要求行政機關選擇更恰當?shù)男姓卫砉ぞ撸笮姓C關在行為方式與觀念思想上實現(xiàn)對“政府萬能”論的超越，要求行政機關加快實現(xiàn)從全能行政向有限行政的轉變。此外，公共管理的發(fā)展與實踐，還要求行政機關應當不斷深化在民主法治、公民參與及社會公正等方面的理念，加快對相應的行為模式的變革，這就需要行政機關有意識地增強和社會公民間的合作、溝通和交流，借助于協(xié)商解決、共同參與等相關的機制和途徑，來不斷深化社會和諧的廣度和深度。

其次，重點培育公民社會，不斷拓展公民參與政治生活與公共事務的范圍，增強公民社會參與及政治參與的熱情和自覺。要想有效地實施公共管理，就必須有來自公民的認可，并得到公民的自愿合作。離開了公民的主動參與，就不會有發(fā)達與健全的公民社會，也就無法實現(xiàn)公共管理。就該方面而言，與其將國家或者是行政機關看作是公共管理的基礎，倒不如將公民社會與公民理解為公共管理的基礎。公共管理是和諧社會的題中之義，簡單的說就是和諧社會離不開公民積極的政治參與及公民社會的有效發(fā)展。事實上，每個人都有影響政治過程的訴求。參與公共管理是每一個公民應當享有的政治權利，同時這也滿足了以人為本及發(fā)展民主政治的要求，此外還有效地保障了和諧社會的構建與發(fā)展。之所以這樣講，是因為只有全社會公民都積極參與，才能使公民所具有的創(chuàng)造性、積極性與主動性得到充分發(fā)揮，才能為構建和諧社會的活動提供支撐，同時，隨著社會的不斷發(fā)展，公民的政治參與意識、權利觀念及參與政治的熱情不斷升高，他們強烈的期望借助于政治系統(tǒng)使自己的愿望和要求得以實現(xiàn)。所以，要想順利地實現(xiàn)和諧社會的構建，就必須重視培養(yǎng)公民社會。

再次，重視建設社會主義法治。標志著人類進步與文明的標志就是法治，就和諧社會而言，一個重要的、必不可少的條件與要素就是成熟的法治文明。之所以這樣說，主要是因為法治社會是可以提供穩(wěn)定、公正的宏觀結構與其規(guī)范的、制度性體系的社會，它能夠保障行政權力的規(guī)范化，而且還能夠提供公民應遵循的行為坐標。法治不單單能夠實現(xiàn)對安全、和平、和諧、正義、自由、平等、人權及民主的保障與維護，而且其還能夠借助于理性和平的方式來實現(xiàn)對社會沖突與矛盾的有效處理。對公民行為的規(guī)范及對正常的社會秩序的維護是法治最為直接的目標，然而，其根本的目標是保障公民的平等、自由及其它的基本的政治權利。

和諧社會必須是一個實現(xiàn)了法治整合的社會，必須是一個具有穩(wěn)定的秩序與法律制度的社會。公共管理的基本保障和要求就是法治，法治同時也是公共管理一直強調的一種確定性規(guī)則。公民權利與義務間的和諧對等即為法治。正是因為法治具有普遍性、規(guī)范性與強制性的特征，才使其成為構建和諧社會時所必不可少的要素和因子，才使其能夠為和諧社會的構建提供必要的制度性保障和支撐。只有具備了健全的法治，只有充分地尊重法律地位，才能夠實現(xiàn)公民和行政機關間以及公民和公民間的和諧和合作，才能夠完成和諧的社會結構與秩序的構建。

最后，積極建設能夠有效反映公民訴求的途徑，并重視解決社會問題的有效機制的建設。和諧社會早已不再局限于對穩(wěn)定的追求，這是因為，對和諧而言最初等、最簡單的要求就是穩(wěn)定，但穩(wěn)定與和諧并不對等，我們完全能夠借助于社會控制的方式來實現(xiàn)社會的穩(wěn)定，但社會的和諧卻需要社會內外不同的要素間的有機協(xié)調和融洽。內在的和諧是無法通過外在的控制和壓力而得以實現(xiàn)的，從本質上講，社會和諧是超越了社會穩(wěn)定狀況的一種層次更高的態(tài)勢和結構。

在推動穩(wěn)定社會向和諧社會發(fā)展的過程中，我們必須積極建設能夠有效反映公民訴求的途徑，并重視能夠解決社會問題的有效機制的建設。若不這樣，不僅會嚴重地影響社會的和諧，還會使全社會陷入到無法擺脫的動蕩之中。社會的動蕩或不穩(wěn)定不僅和整個國家的利益相悖，也和各利益群體與各階層的利益和愿望相左。所以，我們應從構建和諧社會的基本要求出發(fā)，完成相關途徑與機制的構建，只有這樣，才能盡快地實現(xiàn)構建和諧社會的美好理想。

（作者為成都航空職業(yè)技術學院學報主任、副教授）

【注釋】

①葉慶豐：“創(chuàng)新社會管理方式的基本思路”，《中共中央黨校學報》，2011年第3期，第23～24頁。

責編/許國榮（實習）