基層群眾自治中的黨組織作用探析

【摘要】基層群眾自治制度是具有中國特色社會主義政治制度的重要組成部分，包括城市居民委員會制度和農村村民自治委員會制度。黨的基層組織是黨的全部工作和戰斗力的基礎，是貫徹落實黨的路線、方針、政策和各項工作任務的戰斗堡壘。文章以山西省陽泉市城區新華東街社區為案例，探討基層黨組織在基層群眾自治中的作用。

【關鍵詞】基層群眾自治 黨組織 城市社區

城鄉社區是發展基層民主的基本單位，黨的十八大報告指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”①這為在新形勢下開展基層群眾自治指明了方向。

基層群眾自治與基層黨組織關系

社區居民委員會，是指我們平日里所說的“居委會”，其服務對象是城市的非農業居民。在《城市居民委員會組織法》中，將社區居民委員會定義為自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織。②社區自治在我國的基層自治中屬于一種由政府主導的制度創新，其宗旨是要將居民自己參與社區的管理變為現實，將權力還之于民。在我國，自上而下的單一行政管理模式一直是城市治理長期沿用的，但是已明顯不適應我們現在日益開放的城市社會。相較于傳統城市而言，現代城市具有多樣性和復雜性，這種不同于以往的獨特性質需要構建一種結構合理、功能齊全、社會成員可以共同參與治理的新型社區。

我國基層群眾自治需要基層黨組織的組織和引導，黨的基層組織是基層群眾自治得以發展的重要政治力量。③社會個體作為基層群眾自治的主題，其結構是多元化的，而自治組織想要在紛繁復雜的社會中謀求發展，就必須有一個主導力量來把握其前進的脈搏。在我們國家的政治生活和社會生活中，這個主導性的力量自然是黨的基層組織。就本文而言，新華東街社區黨總支（全稱為中共陽泉市城區南山路新華東街社區黨總支）受山西省陽泉市城區南山路街道黨工委直接領導，黨總支設黨支部書記1人、副書記1人、委員3人，總支包含三個黨支部共78名黨員。社區體制改革后，有些人錯誤地將社區黨組織與社區組織割裂開來，認為他們之間是不相關甚至是對立的。這種看法是對新體制下的社區黨組織認識的誤區，實際上，社區黨組織是基層政權組織與社區自治組織之間的中間橋梁，它既要向下傳達上級街道黨工委的指示和意志，又要向上反映社區居民的民情和意愿。

中國共產黨一直把人民群眾的利益放在首位，作為黨在社區的基層組織，社區黨組織吸納了社區居民當中的先進分子，負責向上級黨組織和相關的政府部門反映群眾的呼聲，其權力來自于社區居民的信任和委托。社區黨組織通過自身所代表的價值觀念和意識形態體現自己在社區中的地位，通過為居民服務凝聚人心，而不是那種直接的行政權力。這就決定了社區黨組織不僅不是社區自治能力發育的障礙，反而是推動社區組織自治能力提高的內在力量。

陽泉市城區新華東街社區黨組織作用的典型經驗

山西省陽泉市城區新華東街社區是2001年7月社區體制改革后，由原來的小將溝、長征、百草堰東三個居委會合并組建的。轄區東起小將溝，西至陽光廣場，北達新華東街，總面積1.36平方公里，轄區內有林業局、新華中學等2個單位。

山西省陽泉市城區新華東街社區的基層群眾自治工作卓有成效，社區黨組織在其中發揮不可替代的作用。

社區物業自治（民主協商）。新華東街社區原先位于百草堰，轄區內是一個類似于盆地的大坑，居民樓建在邊緣地帶，坑內垃圾亂堆、污水橫流，一度被列為難以治理的臟亂差地帶。職工上班、學生上學都要經過這個大坑，爬過人工鑿出的土臺階，越過垃圾污水，忍受難聞的惡臭和肆意亂飛的蚊蠅，常常是晴天一身土，雨天一身泥，冬天下雪結冰時還經常發生滑倒摔傷事件。對此，居民們苦不堪言，要求改善居住環境的愿望日益迫切，但是一直苦于沒有一個強有力的個人或組織將大家召集起來。

2001年，新華東街社區組建成立，新任書記通過挨家挨戶走訪詢問的形式，將社區居民的真實愿望和利益訴求整理成冊，成立了社區物業自治管理小組，小組成員由社區黨組織細致審查、擇優推薦，然后召開社區居民代表大會進行民主選舉產生。社區居民選舉信任的人參加小組，而小組中的每位成員又是居民中的一份子，由他們來代表社區居民的共同利益，去征求轄區內企事業單位、私營業主以及居民們的意見。一方面，將社區居民的利益訴求反映給相關政府部門，另一方面，在尋求上級主管部門幫助的同時，積極組織大家親身參與社區環境的改善工作，號召轄區內各單位、業主捐款，有錢的出錢，有力的出力，使每位居民都參與社區環境改善的工作。

在親手改造居住環境的過程中，遇到任何困難和問題，社區物業自治管理小組都會召開社區居民代表大會進行討論，居民們經過集體討論，相互溝通，消除分歧，最終達成共識，提出行之有效的問題解決方案，然后再由小組工作人員征求其他居民的意見，凡是有重要決議都必須要召開“社區民主聽證會”。現在，新華東街社區內綠地面積達12450平方米，位于社區南部的陽光廣場總面積達4.05公頃，是全市唯一由社區管理的廣場，轄區內樹木茂密，環境優美，配套設施完善，而陽光廣場更是成為居民們休閑娛樂健身的重要場所。

社區物業自治是社區治理的需要，社區管理上遇到瓶頸，政府無法包辦，物業公司又需要大量的資金，那么，改善生活環境就只能依靠居民自己了。對于社區居民個人來說，改善居住環境是每位居民的迫切需求，但是，因為沒有人來組織鼓勵引導居民自我管理、自我服務，大家都只是心存想法卻不去動手實施，所以問題一直得不到解決。在這個時候，基層黨組織及時發現問題并迅速成立自治管理小組，得到了居民們的認可和支持，基層黨組織通過恰當的工作方法，傾聽群眾心聲，了解群眾意見，得到了社區居民們的信任，此后成立自治小組就具備了一定的群眾基礎。而這個自治小組本身的發展，需要有一整套切實可行的工作方法和規范，其中的根本原則是民主協商，自治的本質在于民主，這個民主不是某個人的專權，也不是某些人的專斷，只有每位社區居民都參與其中，這種自治才能實現。協商民主最大的意義在于讓每一位社區居民都有權利、有機會充分表達意愿、討論分歧，最終達成共識，社區居民可以充分參與社區的公共事務和政治生活，通過各種渠道充分發表意見，與政府平等對話與交流。

社區人員管理科學化（登記卡制度）。新華東街社區共有居民2491戶，居民8033人。黨支部設黨支部書記1人、副書記1人、委員3人。社區居委會由6人組成，設主任1人、副主任1人、委員4人，社區管理黨員78人。如何管理社區居民，如何管理黨員成為社區管理的重點。新華東街社區自創社區黨員登記卡，自每位黨員的組織關系遷入之日起，其個人信息就會填入登記卡并裝入社區黨員管理手冊，登記卡內容包括文化程度、婚姻狀況、入黨時間、所屬支部、工作單位、家庭住址以及聯系電話等，每位黨員都有一個不重復的固定編號，其組織關系遷出或身故，黨員登記卡也隨之撤出。

此外，社區還建有老年人健康情況登記卡，轄區內70歲以上的老年人都擁有一張詳細的健康情況登記卡，登記著老年人的既往病史、家庭病史、贍養方式和個人習慣，并對其生活自理能力進行評級，如吃飯、穿衣、吃藥、上廁所、打電話、購物能力是否良好等，從而分為一級監護、二級監護和三級監護三種類型，社區工作人員按照登記表情況確定走訪頻率并定期走訪，了解老人生活狀況和需求，并給予幫助。社區工作人員將社區內居民樓繪制成為平面透視圖，每位黨員居住的具體樓層門戶用彩色墨水筆標出并寫明編號，一旦有突發事件發生，通過平面圖和黨員登記卡索引，就可以在最短時間內通知距離最近的黨員趕赴現場對事件進行處理，對居民進行幫助。同時，群眾在遇到突發事件時，也可以主動尋求就近黨員的幫助，形成一種黨員與群眾之間的雙向互動。

在基層群眾自治中，黨組織發揮著積極的組織作用，通過對黨員的標準化管理，實現黨員自身管理的制度化與嚴格化。評價黨員的先鋒模范作用，必須看他們在為群眾真正做事情時的態度、在遇到突發情況時的應急應變能力、在個人利益與群眾利益發生沖突時所作的取舍。同時，在共同面對并解決問題的過程中，黨員與群眾同心協力、共度難關，鞏固了黨的群眾基礎，使黨群關系更加融洽，感情也更加深厚。

困難人員幫扶辦法與社區特色便民服務（輸血與造血）。對于社區內的無業人員，將發放救濟轉向尋找崗位。社區黨組織設立“扶貧幫困救助崗”和“勞動就業聯絡崗”，每個崗位都有一名值班黨員，一崗一責的首問負責制度，要求按照“誰接待，誰負責”的原則，接待前來咨詢辦事的居民或反映相關事項的群眾，限時辦理和答復。他們深入樓院，了解居民生活現狀，對困難群眾發現一戶、幫扶一戶、解困一戶。積極尋找勞動就業崗位，為社區再就業平臺提供各種用工信息，對于“零就業家庭”進行登記注冊建立就業檔案，然后聯系轄區內的企事業單位和私營業主，尋找合適的用工崗位，促使社區無業人員實現再就業，學會自力更生。

新華東街社區建立黨員365便民服務網點，包含醫療保健、家政服務、中介咨詢、禮儀服務等四個部分，下設衛生服務站、心理咨詢室、上門理發、私家小廚房等。這些便民服務網點歸社區管轄，不僅為社區居民生活提供了便利，還在一定程度上增加了就業崗位，解決了一部分無業人員的就業安置問題。通過這些舉措，社區的無業人員走出家門，走向社會，重新融入到社會主義建設的大軍當中，積極參與社會公共生活，貢獻自己的力量，并提高了自己的生活水平和質量。同時，無業人員的減少大大推動了社區的安全與穩定，在一定程度上消除了一些影響社區治安的因素。想要實現真正的基層群眾自治，關鍵在于培養和樹立群眾的自我管理、自我教育、自我監督、自我服務意識，變被動為主動，變等待為行動，讓大家意識到自治的重要意義，并把這種意識融入自己的思想觀念中，將其變為和諧社區建設的有力推手、強大助力。

基層群眾自治中的黨組織作用

引導作用。新華東街社區作為一個為社區居民服務的基層黨組織，如果以一種高高在上的領導者的姿態去管理社區群眾，無疑會與社區居民們產生距離感與陌生感，甚至遭到居民們的厭惡與排斥。基層黨組織自發主動地調整自身與社區組織之間的關系，將領導與被領導、命令與服從的關系調整為引導與協助、服務與監督的關系。

在社區居民管理方面，既要“有所為”，又要“有所不為”，前者是指基層黨組織要主動承擔起引導、組織、鼓勵、服務的作用，明確自身的職能。后者是指將社區居民享有的權力、承擔的義務全部都歸還給社區居民，調動社區居民自我管理、自我監督、自我教育、自我服務的主人翁意識，提高社區的凝聚力和向心力，激活基層群眾自治機制，讓每位社區居民都參與社區的管理與建設。作為社區建設主體的社區居民，要想實現社區自治，就必須要將政府主導逐步轉變成為自我主導。在此轉變過程中，一方面要提高作為居民自治法定主體的社區自治組織的能力，因為這直接制約著居民自我管理能力的發展；另一方面要創造一個寬松的環境，形成居民自發的參與網絡，使居民的自我管理、自我教育、自我監督、自我服務能力不斷提高，引導社區由行政管理向自治轉變。

組織作用。社區黨組織的作用是要把社區黨員有效地組織起來，發揮黨組織在社區建設中的領導核心作用以及社區黨員的先鋒模范作用④，充分利用社區資源來解決社區問題，最大限度地動員和組織社區居民，整合社區資源，引導和幫助社區居民實現自我管理、自我教育和自我服務。⑤在新華東街社區中，新的體制改革后，政府與社區之間、社區居民委員會與社區黨組織之間的關系不斷調整，通過一定比例的交叉任職使一些政治、文化素質較高的同志把握社區整體的發展方向，并向社區居民群眾宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策以及國家的法律法規，團結社區居民群眾走向自治、善治。

在新華東街社區，社區黨員登記卡、社區老年人健康情況登記卡、家庭文明和諧卡的建立，就是在社區人員管理中逐步實現科學化。黨員分布透視圖的繪制也是為了積極發揮黨員的先鋒模范作用。通過這些方法實現對社區居民群眾的服務。基層群眾自治的組織形式應逐步走向規范化與制度化，但是組織的這些特點也可能成為擺設、流于形式，無法保證組織有效的運作。基層自治組織的產生，不是來源于自上而下的命令，而是來源于自治的需要。

服務作用。社區黨組織的工作重點在于服務群眾，把執政為民理念真真正正落到實處，想人民之所想，急人民之所急，夯實社區黨組織的群眾基礎。對于社區黨組織而言，為群眾服務既體現了黨的根本宗旨，也體現了社區自治組織的根本性質，通過服務群眾、服務社區，凝聚群眾、凝聚人心，使黨的群眾基礎不斷擴大，黨的執政地位不斷鞏固。因此，社區黨組織要把群眾是否滿意作為檢驗工作質量的重要標志，建立一個服務型的基層黨組織，與社區居民建立深厚感情。要充分發揮黨員先鋒帶頭作用與自身的優越性，將社區群眾凝聚到黨組織的周圍，使他們產生歸屬感與認同感，自覺自愿地將社區利益與個人利益融合起來，從而實現真正意義上的自治。

【作者單位：貴州大學馬列主義教學部】

【注釋】

①胡錦濤：“堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗”，《人民日報》，2012年11月9日。

②中華人民共和國民政部：《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，2007年11月10日，http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jczqhsqjs/200709/20070900001716.shtml

③施凱：《黨的社會工作導論》，上海人民出版社，2006年。

④武慧：“關于當前基層黨組織功能定位的思考”，《山東行政學院山東省經濟管理干部學院學報》，2008年第8期。

⑤林尚立：《社區民主與治理》，北京：社會科學文獻出版社，2003年。

責編/邊文鋒