公共決策與社會(huì)治理的鄉(xiāng)土文化困境與成因

【摘要】隨著公共管理的科學(xué)民主法制進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，中國(guó)的公共決策愈來(lái)愈關(guān)照到公眾意志的表達(dá)和對(duì)私權(quán)利益的尊重，但公共決策越到基層越難得到認(rèn)同。文章立足中國(guó)文化鄉(xiāng)土性的特質(zhì)，以鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的觀念影像理論為切入點(diǎn)，探究公共決策中鄉(xiāng)土文化困境的主要內(nèi)涵及成因，勾勒出公共決策中公眾意志表達(dá)的文化意蘊(yùn)和科學(xué)范式。

【關(guān)鍵詞】公共決策 鄉(xiāng)土文化 困境 成因

公共決策的鄉(xiāng)土文化特質(zhì)

中國(guó)人對(duì)于國(guó)家的認(rèn)同大體上是以文化為基礎(chǔ)的，因?yàn)檫@樣的認(rèn)識(shí)才使得不論歷史如何更迭，，本上動(dòng)搖文化中國(guó)的根基和內(nèi)在。①公共決策如果沒(méi)有正視和介入到鄉(xiāng)土文化這一話語(yǔ)系統(tǒng)之中，就將失去對(duì)公共觀念體系的認(rèn)知和尊重，導(dǎo)致公共決策在現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境中的諸多不適應(yīng)性，陷入到事與愿違、沖突不斷、廣泛質(zhì)疑、對(duì)錯(cuò)難辨等多重困境之中。

鄉(xiāng)土性的社會(huì)依著鄉(xiāng)土傳統(tǒng)秩序性而運(yùn)作，人們通過(guò)觀念影像承繼鄉(xiāng)土傳統(tǒng)，使得鄉(xiāng)土傳統(tǒng)得以流布和積淀，直至今天仍然影響著人們公共意志的表達(dá)，即公共決策與鄉(xiāng)土文化之間具有強(qiáng)烈的依存和共生關(guān)系。文化是一個(gè)國(guó)家、民族或區(qū)域基于集體無(wú)意識(shí)的積淀創(chuàng)造的，同時(shí)文化也影響和塑造了國(guó)家、民族、區(qū)域區(qū)別于他者的獨(dú)特性和差異性，文化承載著當(dāng)下對(duì)于文化傳統(tǒng)的認(rèn)同成為可能，公共決策作為推動(dòng)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)社會(huì)秩序的政治行為，必然受到所處國(guó)家、地域文化的影響。

公共決策必須在文化認(rèn)同的基礎(chǔ)上尊重和理解公眾意志，尤其是在中國(guó)這樣一個(gè)處于中期工業(yè)化階段，現(xiàn)代與傳統(tǒng)、多元思想與民族文化相互碰撞融合，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展和影響之下，利益分化不斷加劇，公眾訴求更加多樣，社會(huì)矛盾更加突出②，決策者趨利性的追求現(xiàn)實(shí)利益最大化與既有鄉(xiāng)土傳統(tǒng)之間的沖突將長(zhǎng)期存在，決策者與決策對(duì)象只有融于同一個(gè)文化語(yǔ)境和一致認(rèn)同當(dāng)中才能實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)有效性。

社會(huì)治理過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)土困境

公共決策作為公共管理的第一步，是針對(duì)當(dāng)下或未來(lái)一個(gè)時(shí)期的某一公共事項(xiàng)而制定實(shí)施的。一般當(dāng)實(shí)現(xiàn)了其相應(yīng)的決策目標(biāo)和任務(wù)事項(xiàng)即已終結(jié)③，公共決策服務(wù)于文化，同時(shí)又受到文化的影響。特別是對(duì)公眾而言，即使歷經(jīng)時(shí)代的變革，保留在一個(gè)國(guó)家、民族、區(qū)域、村落甚至家族內(nèi)部的文化基因，仍然會(huì)影響公眾對(duì)于現(xiàn)實(shí)決策的態(tài)度和行動(dòng)。④

2012年3月，河南省周口市委、市政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)殯葬改革的實(shí)施意見》的“1號(hào)文件”，明確提出要用3年時(shí)間完成農(nóng)村公益性公墓全覆蓋，火化率達(dá)到100%，徹底遏制偷埋亂葬和骨灰二次裝棺，不再出現(xiàn)新墳頭，逐步取消舊墳頭。毫無(wú)疑問(wèn)，這一決策至少?gòu)牡胤桨l(fā)展建設(shè)的愿望而言是向好的，也是符合相關(guān)程序和集體決策規(guī)定的，但一廂情愿的美好愿望并未得到社會(huì)公眾的認(rèn)同。截止2012年7月周口市平墳200多萬(wàn)個(gè)，卻引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注和討論，這一決策受到了體制內(nèi)外和各界別的諸多質(zhì)疑，而時(shí)至2013年春節(jié)前自發(fā)圓墳100多萬(wàn)個(gè)的現(xiàn)實(shí)，又將既有決策置于非常尷尬的境地，使得決策者陷入到了進(jìn)退兩難的困境當(dāng)中。

無(wú)獨(dú)有偶，在農(nóng)民或城中村居民“被上樓”過(guò)程中引發(fā)的一系列抗議行動(dòng)甚至極端行為，在進(jìn)城務(wù)工人員戶籍、身份、福利、待遇等方面的不公正待遇引起的諸多討論和爭(zhēng)議，局限于村村通基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)公共資源有別的新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生了已有建設(shè)項(xiàng)目后期維護(hù)保養(yǎng)缺失及生活環(huán)境惡化，農(nóng)村留守群體的社會(huì)關(guān)愛(ài)和公共服務(wù)缺乏等諸多問(wèn)題，一刀切式快速推進(jìn)的撤村并校已經(jīng)造成的諸多社會(huì)矛盾，涵蓋城鄉(xiāng)的如養(yǎng)老、人口、醫(yī)療等方面，公共決策均遇到了不同程度的困難，這已經(jīng)對(duì)公共管理的科學(xué)民主法制進(jìn)程產(chǎn)生了消極影響。而這其中所暗含的對(duì)于鄉(xiāng)土文化、觀念、傳統(tǒng)等漠視甚至摒棄，取而代之的是簡(jiǎn)單地遵循人格化（領(lǐng)導(dǎo)意志）、數(shù)字量化、人際關(guān)系及自我利益最大化等的決策，不僅有損于決策者的權(quán)威和公信，更為嚴(yán)重的是割裂甚至抹殺地域或民族文化。

公共決策在鄉(xiāng)土文化語(yǔ)境中的失范失效

決策者一貫強(qiáng)制的、越權(quán)的、命令式的決策在上述事件中遭遇挑戰(zhàn)甚至失效，表面上是決策者閉門程序化集體決策的美好愿望得不到公眾的廣泛認(rèn)同，公共決策出臺(tái)后只能執(zhí)行或進(jìn)行小范圍修訂而不能接受反對(duì)意見甚至自我否定，公眾最終采取針鋒相對(duì)的方式進(jìn)行表達(dá)，進(jìn)而導(dǎo)致原本出發(fā)點(diǎn)非常好的一件事情不被公眾理解和接受，公眾總是表現(xiàn)出非常無(wú)辜且飽受傷害的姿態(tài)，立于決策者的對(duì)立面看待公共決策，使得決策者和決策對(duì)象均陷入困惑當(dāng)中。

在決策者與決策對(duì)象之間缺乏有效的聯(lián)系紐帶和相互信任前提下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共決策的一致認(rèn)同。尤其是隨著信息化、現(xiàn)代化、全球化綜合影響的加劇，鄉(xiāng)土文化的生存空間受到了很大的擠壓，但中國(guó)文化所具有的吸納、融合、升華與積淀的力量，已經(jīng)得到了數(shù)千年文明史的實(shí)踐檢驗(yàn)，民族文化每一次的璀璨和復(fù)興均伴隨著鄉(xiāng)土文化的豐富、弘揚(yáng)和承繼，時(shí)下很多公共決策失范大多是因?yàn)闆](méi)有尊重和滿足中國(guó)社會(huì)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)需求、民族地域文化的特殊性及公共意志的訴求。

公共決策鄉(xiāng)土文化困境的成因分析

缺乏對(duì)鄉(xiāng)土文化的科學(xué)認(rèn)知。工業(yè)文明以來(lái)，人類社會(huì)發(fā)生了深刻影響和變化，極大地豐富了人類的生產(chǎn)生活，也使得人類對(duì)于他者的欲望膨脹，處于優(yōu)勢(shì)地位的國(guó)家（如英國(guó)、法國(guó)、美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家），基本上將人類文化的進(jìn)程分為蒙昧、野蠻和文明三個(gè)階段，加之中國(guó)經(jīng)歷了100多年的蹂躪和動(dòng)蕩之后，尤其是相較于西方主宰的現(xiàn)代文明，處于劣勢(shì)的中國(guó)文化心理選擇了對(duì)鄉(xiāng)土、傳統(tǒng)、封建等一味否定甚至唾棄，即使在中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量位列全球前列的當(dāng)下，這一文化弱者心理仍未有根本改觀⑤。

未能給予公眾應(yīng)有的禮遇。改革開放，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，網(wǎng)絡(luò)生活的快速普及使得公眾意志的表達(dá)更加便利，中國(guó)加快了現(xiàn)代民主法制進(jìn)程步伐，公共決策更加透明和公正，公眾參與社會(huì)建設(shè)和公共管理的態(tài)度發(fā)生了很大變化，但在鄉(xiāng)土社會(huì)公共決策過(guò)程中，只有鄉(xiāng)紳、族長(zhǎng)、圣賢等才有資格討論時(shí)弊并表達(dá)意志，人們奉行著多一事不如少一事、表達(dá)異見就是刁民這樣的秩序理念，隨著決策者通過(guò)不同的社會(huì)上升通道進(jìn)入體制內(nèi)部，這種理念就演變成指向決策對(duì)象的要求和準(zhǔn)則，一直延續(xù)至今天尚未從人們的觀念體系中根本消解。

低估了鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的內(nèi)在力量。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展建設(shè)，特別是在城鎮(zhèn)化比重達(dá)到六成以上的情況下，中國(guó)人的觀念發(fā)生了巨大變化，似乎鄉(xiāng)土傳統(tǒng)離我們的現(xiàn)代生活非常遙遠(yuǎn)，其支配力已不存在或很微弱。但不能否認(rèn)，國(guó)人非常推崇和注重的鄉(xiāng)土生活、遠(yuǎn)親近疏、節(jié)慶民俗、人情往來(lái)、喪葬儀式、言傳身教、長(zhǎng)幼輩分、禮儀孝道、面子場(chǎng)合等無(wú)一不是對(duì)鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的繼承和體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，很多情況下決策者并非沒(méi)有意識(shí)到鄉(xiāng)土傳統(tǒng)的作用。比如在周口平墳事件中，雖然，周口的平墳運(yùn)動(dòng)配套出臺(tái)規(guī)定每具遺體600元的火化費(fèi)用由財(cái)政承擔(dān)，免費(fèi)提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù)；全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓，體現(xiàn)了決策者對(duì)于決策對(duì)象即鄉(xiāng)土傳統(tǒng)給予了一定的補(bǔ)償和后續(xù)保障。但一具尸體進(jìn)入公墓的成本在3000多元，相較補(bǔ)償，這無(wú)疑增加了公眾負(fù)擔(dān)，同時(shí)公墓選址也有保護(hù)某些墳頭的意味、公墓建設(shè)者和收益者不清等問(wèn)題，都讓公共決策在鄉(xiāng)土文化中面臨尷尬局面。

打破了鄉(xiāng)土社會(huì)的平衡機(jī)制。傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)土社會(huì)是穩(wěn)定的差序結(jié)構(gòu)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)著社會(huì)的發(fā)展演進(jìn)，依賴于經(jīng)驗(yàn)積累和傳承的宗續(xù)關(guān)系形成了持續(xù)穩(wěn)定的小富即安的社會(huì)形態(tài)，人們處于觀念影像積淀后形成的鄉(xiāng)土傳統(tǒng)影響之下，各安其位扮演著屬于自己的社會(huì)角色，人們向社會(huì)更高階層上升的通道也相對(duì)比較固定，主要是通過(guò)血脈傳承成為宗族領(lǐng)袖、寒窗苦讀入仕為官、辛勤勞作換取更多田地成為地主、掌握手藝成為百工之一、經(jīng)商買賣成為紳等。因此，鄉(xiāng)土社會(huì)總是維持在一定的平衡之中，歷經(jīng)數(shù)千年得以延續(xù)，即使遇到戰(zhàn)爭(zhēng)、瘟疫、天災(zāi)等打破已有的平衡，很快又將回到固有的平衡之中，這種平衡機(jī)制至今仍然影響著人們的思維方式和日常行為⑥。

公共決策之所以受到公眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，最直接的原因就是原有的隱藏于現(xiàn)實(shí)利益背后的平衡被打破了，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主思想、創(chuàng)新精神等因素的綜合影響之下，現(xiàn)代社會(huì)賦予了人各種各樣新的社會(huì)角色，體制內(nèi)外、政治面貌、不同行業(yè)、職務(wù)大小、文化水平、思想境界、社會(huì)關(guān)系等成為影響人們?cè)谏鐣?huì)中的角色定位的主要因素，而信息化的時(shí)代特征推動(dòng)著社會(huì)處于快速變革當(dāng)中，人們的社會(huì)角色很難一成不變，而是時(shí)刻都扮演著諸多社會(huì)角色為一體的綜合樣態(tài)。因此，公共決策一方面要維護(hù)現(xiàn)代社會(huì)的穩(wěn)定，另一方面也要尊重鄉(xiāng)土社會(huì)的存在要素，構(gòu)建與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的動(dòng)態(tài)社會(huì)平衡。

（作者單位：海南大學(xué)）

【注釋】

①錢穆：《國(guó)史大綱》，北京：商務(wù)印書館，1994年，第4～11頁(yè)。

②胡永琴：“公民有序參與：公共決策科學(xué)化、民主化的基石”，《學(xué)術(shù)交流》，2005年第12期，第42～45頁(yè)。

③盧坤建：“公共政策釋義”，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2001年第4期，第81～86頁(yè)，第96頁(yè)。

④翟學(xué)偉：《中國(guó)人行動(dòng)的邏輯》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年月，第74～81頁(yè)。

⑤費(fèi)孝通：《江村經(jīng)濟(jì)》，上海：上海人民出版社，2009年5月，第32～36頁(yè)。

⑥李長(zhǎng)莉，左玉河：《近代中國(guó)的城市與鄉(xiāng)村》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006年。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）