公平行政與社會公正

【摘要】社會公正是指在公平的政治制度和社會規則之下，社會的政治權利、經濟利益和其他資源在全社會之間進行合理而平等的分配。政府公平行政是實現中國夢的關鍵要素之一。在當下中國，實現政府公平行政需要政府進一步轉變管理理念，加強制度建設，完善市場經濟體制，關注民生，從硬件和軟件兩個方面努力。

【關鍵詞】社會公正 公平行政 政府管理

社會公正是現代公共行政的價值目標

社會公正包含公平和正義兩個詞語。羅爾斯在《正義論》中把公平和正義的內涵綜合起來，提出了關于社會公正的觀念。他認為，公平正義的一般意義是：“所有社會價值—自由和機會，收入與財富、自尊的基礎—都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。”①也就是說，社會公正是指在公平的政治制度和社會規則之下，社會的政治權利、經濟利益和其他資源在全社會之間進行合理而平等的分配。它包括權利的平等、機會的均等、利益的合理分配以及法律的公正無私。公平正義的理念體現在起點、機會、過程和結果之中。

換言之，社會公正有以下三方面的內容：一是權利的平等。這里的權利是指公民的基本權利。權利的平等是保證社會公正的基礎，也是公民實現機會平等、利益分配和社會保障公平合理的前提。

二是機會的均等。即社會必須通過法律、政策和制度，切實保證公民在教育、就業、社會管理等方面享有公平的機會， 機會公平是權利平等的體現，是實現利益分配和社會保障公平合理的途徑和手段。

三是利益分配和社會保障的公平合理。即通過合理的再分配措施，調整由市場的不完全競爭所帶來的不合理的收入差距，通過完善的社會保障制度來保障社會每一個成員都能獲得合理的利益。社會公正是維護社會群體團結的重要因子，社會不公會加劇社會各群體之間的不信任度，導致整體合法性的下降。

現代意義上的公共行政，就是政府及其相關部門為了解決社會公共問題，維護與實現社會公共利益，運用公共權力對公共事務及公共部門施加管理的活動。如何保證公共權力行使的合法性和公共利益的最大化是公共行政必須考慮的問題，也是其基本的價值取向所在。之所以有這樣的結論，其原因在于：

第一，從公共行政權力的產生來看，公共行政權力來源于人們最初的一種權利讓渡，“國家的本質就存在于它身上。用一個定義來說，這就是一群人相互訂立信約，每個人都對他的行為授權，以便使它按其認為有利于大家的和平和共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格”②。盧梭曾指出：“公意永遠是公正的，而且永遠以公共利益為依歸。”③而現代制度經濟學認為，在現代社會，人們出于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，將自己權利的一部分委托給一些人，由這些人組成政府，管理社會公共事務，實現社會公共利益。人民和政府官員之間是“委托—代理”關系，政府本身并沒有權力，它是受人民委托，代理人民行使權利。因此，公共行政權力是一種凝聚和體現公共意志的力量，勢必要體現其公共性，追求社會公正。

第二，從公共行政權力的運行來看，政府作為公共權力行使的主體，有著鮮明的“公共”特征，其組織機構是社會全體人民的代表，其行為客體或對象體現為社會公共事務，其宗旨是為維護社會公共利益，其權力的邊界和行使權力的程序由憲法和相關法律明確界定。這樣一來，公共行政勢必要體現公共意志，追求公共利益。所以，維護社會公正是公共行政邏輯發展的應然狀態。

第三，從公共行政的目標來看，“公共性”是公共行政的邏輯基礎和價值原點，滿足社會公共需要，維護和實現公共利益是公共行政的目標。一方面，公共性要求公共行政應當把有效增進有益于社會發展的長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益而非私人利益或特殊群體的利益和眼前利益作為自己的根本目標追求；另一方面，公共性要求公共行政應當成為社會公共利益的調節器和平衡器，公平、公正地選擇、綜合和分配公共利益。

公共行政的過程就是公共權力的產生、運行和發揮作用的過程，上述分析揭示：公共行政自然要以實現社會公正作為價值目標。

政府公平行政是社會公正的前提和保障

要想實現社會公正的價值目標，必然要求政府公平行政，政府公平行政是社會公正的前提和保障。公平行政是指公共主體在公共行政過程中，把公平作為最重要的指導性理念和根本性原則，通過公共政策的制定和調整以及規約各級公共行政組織和行政人員的行為等社會治理活動，不斷地協調、整合和分配公民的各項權利和各種利益，以切實保障每個社會成員有效行使平等權利，均衡實現各種社會群體和個人應該享有的合理合法的利益需求，從而構建起一個和諧、良序的公平社會環境，最終滿足每個人生存和全面發展的基本需要。

政府是公共行政的核心主體。作為掌握公共行政權力、凌駕于社會之上最具有權威的公共機構，政府通過解決公共問題，維護與實現公共利益來實現自己的公共職能，這使得政府理所當然地應該是達至社會公正的主要載體，實現和維護社會公正是政府義不容辭的責任。如果沒有合法行使公權力的政府通過公平行政，適時建構并健全完善公平、公正的公共政策并加以有效實施，公平正義的社會環境就不易營造起來，社會公正就難以最終實現。

現代社會經濟發展的實踐證明，以市場調節為基礎的市場經濟是最富有效率的經濟體制，但由于市場經濟的競爭性特點，其自然的發展趨勢和邏輯是優勝劣汰，而社會不同群體的人們由于出身、天賦的能力、機遇、智慧等的不同，必然導致在市場競爭中所獲得的機會不均等，所獲得的社會財富也不同，進而實現自身權利的機會和能力也不同，由此帶來社會差距。而由于市場的不完全及缺陷，更會使市場這只看不見的手常常失靈，造成社會資源和利益分配不合理、社會貧富差距拉大，導致社會不公。所以，市場經濟需要政府調控為補充，市場經濟的健康發展需要政府采取適當的公共政策措施，彌補市場的缺點和劣勢，通過再分配機制和各種保障政策，以政府公平行政糾正社會不公。也就是說，由于市場經濟不完善和市場本身導致的社會不公必然需要政府公平行政來解決和實現。所以，政府公平行政是社會公正的基本前提。而中國轉型時期的國情，使得公平行政更是實現和維護社會公正的重要保障。

當下中國正值社會轉型時期，雖然經過三十多年的改革開放，社會財富有了極大增加，各族人民的物質文化生活水平有了很大提高，但伴隨著社會的發展，社會各群體之間利益發生分化。從整體上說，中國仍然是一個發展中國家，我國的市場經濟才剛剛起步，不完全競爭和市場本身的缺陷明顯存在，這使得社會各群體在權利保障、機會獲取、利益分配等方面還有一定的差距，社會不公現象還時有發生。在這種情況下，政府的公平行政更能以其獨特的作用保障社會公正的實現。

首先，公平行政可以為社會植入“公平”的觀念，使追求社會公正的精神深入人心。中國封建傳統將社會各行業分為三六九等，人們對“人生而平等，每個人都有天賦的權利”等現代平等思想缺乏認知，社會現代政治文化心理相對缺乏。所以，對于那些由于社會發展不平衡及社會不完善造成的官民之間、城鄉之間、區域之間、行業之間實際存在的利益分配不合理、權利實現機會不平等不公正現象，人們尤其是官員還缺乏理性認識和深刻分析，以致于各群體之間難以達成共識，阻礙了社會的進一步發展。政府公平行政就是要在社會大力倡導公平理念，讓公平正義的價值觀深入人心，深入到社會各個方面，深入政府履行職責，為民服務當中，推動社會公正的實現，使社會每一個成員都能過上有尊嚴的幸福的生活。

其次，公平行政可以為推進社會公正提供制度基礎和政策依據。社會上的人們由于天賦的能力、智慧不同，機遇各異，在獲取財富及其他利益方面會有差別，正因為差異，才會有人們努力創造、努力工作，推動社會前行的動力。社會公正并不等同于人人在財富和利益上均等。在當代社會，社會成員財富和利益的差異除了天賦能力和機遇的原因外，更大的原因是社會制度和規則的不完善，是行政的不公。政府公平行政就是意味著要建立完善公平正義的政治制度，推行公平的公共政策和措施，以合理有效的行政機制最大限度地去除社會不公，保證社會公正的實現。政府公平行政為社會的良性運轉提供制度基礎和政策依據，從而從制度層面保障社會公正。

最后，公平行政可以通過提供豐富的公共產品和公共服務，并公平合理地分配這些公共產品和公共服務來保障社會每一個成員都能獲得基本的生存條件，實現基本的公民權利，使得社會的發展成果與人民共享，推進社會公正。在當下中國，保障和改善民生，促進社會和諧，是實現全面建設小康社會宏偉目標的必然要求，也是黨和政府倡導“堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享”的基本內涵。要想實現這一目標，政府必須公平行政，必須完善保障和改善涉及各種民生的制度，加快發展教育、社會保障、醫藥衛生、保障性住房等各項社會事業，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節力度。促使社會各群體各階層人民都能伴隨著國家社會經濟的發展進步而獲得生活條件的改善，伴隨著國家的民主政治建設而獲得平等的機會和權利，最終實現社會公正。

以政府公平行政推進社會公正

在文明進步的政治社會，所有有良知的政府和執政者都應該為社會的公平正義而進行公平行政，中國共產黨作為代表中華民族利益的執政黨，其領導的政府理所當然地把公平行政作為自己的行政目標和價值追求。這意味著政府必須承擔和實踐公平的理論價值，設計公正合理的行政體制，制定和執行有助于公平的政策措施，謀求社會成員的權利平等、機會公平和利益與資源分配的合理公正。

公平行政需要解決的問題。第一，處理好行政的出發點與行政效果可能背離的問題。社會公正固然是政府公平行政的出發點和目標，但光有好的意愿并不必然導致預期的效果，不合理的行政體制和不當的行政方法有時反而會造成政府行政的效果與出發點相去甚遠甚至悖離。現代社會公共事務紛繁復雜，社會成員利益分化、價值多元，使得公共治理需要極高的政治智慧和專業能力。因此，對現代政府公共行政而言，以傳統型的領導方式或魅力型的領導方式都不能保證公共行政的出發點和行政結果的統一，這就需要政府在集中專家和民眾的智慧，吸收社會各群體意見的基礎上依法進行，也就是說，要不斷完善行政體制，以避免公共行政出發點和結果的背離。

第二，注重行政的持續性問題。傳統公共行政以“人治”為特點。人治的特征是公共行政的效果和主政者的的思想和行為密切相關，好的主政者往往可以使公共行政為社會的公正和發展起到巨大的引導作用，為社會公正提供前提和保障，而不稱職的主政者則會使得公共行政對社會公正無所裨益，甚至產生負面影響。而“人治”型的公共行政往往還會造成公共行政行為由于主政者的更換而出現大的波折與反差，這對于社會公正的持續維護顯然是不利的。因此，公平行政必須要處理好這種行政的持續性問題，使社會公正不會因為個別領導人的變更而變化。就這點而言，公平行政必須建基于完善的制度和法律之上，必須依法行政。

第三，處理好社會階層之間的關系問題。在中國的社會轉型時期，社會發展的不均衡和市場經濟的不完善更在一定時期會使得社會各群體之間的矛盾顯得突出，而社會各群體之間矛盾的激化和加劇，勢必影響社會穩定，導致社會不公。政府作為公共行政主體，負責管理公共事務，理應以公平行政來營造社會各群體之間有序互動、有序博弈的良好和諧的關系，政府公平行政意味著政府在公共行政中應該以社會全體成員的公共利益為出發點和依歸，以平等的態度對待每一個社會成員，既不能被強勢集團所綁架，導致社會利益和資源被特定集團壟斷，也不能片面地依靠行政強力，殺富濟貧，這兩種情形都會引起社會不公，影響人們的積極性和創造性，使社會失去前行的動力。

第四，處理好效率和公平的關系問題。傳統公共行政學以追求效率為唯一宗旨，但新公共管理理論強調公共行政的核心價值在于促進社會公平。新公共管理理論認為，傳統公共行政學忽視與政府的社會目的有關的價值問題，政府官員過分強調行政執行的效率和經濟性，結果常常付出社會公平的代價。其實，公平和效率并不是一組對立的概念，公共行政既不能因片面追求經濟發展的效率和速度而忽視社會公正，也不能因為片面注重社會公正而忽視社會經濟發展的效率。盡管效率問題主要由市場機制解決，公平問題主要由政府機制解決，但由于市場失靈現象的存在，政府必須以高效的公共行政來彌補市場的缺陷。所以，現代公共行政應該追求公平與效率的統一。如果社會能夠較好地維護公平正義，那么影響社會發展的阻礙因素就會大大減少，每個社會成員的權益就會得到有效保障，就能夠凝聚社會全體成員積極投身到社會建設中。

我國政府實現公平行政的路徑。首先，重塑以公平為核心的現代公共行政倫理價值觀。行政價值觀是公共行政的靈魂，所謂以公平為核心的現代公共行政倫理價值觀是指政府在行政體制的構建、公共政策的制定和執行、政府職能的履行中都必須遵循以公平為核心的倫理價值觀，并通過踐行這種價值觀營造現代社會政治心理。在中國社會經歷了三十多年改革開放，社會經濟已經有了較大發展，但城鄉之間、區域之間、行業之間的差距仍然巨大的時期，政府必須對公共行政的倫理價值觀進行重塑，由效率優先、兼顧公平轉向以公平為核心，公平與效率統一。把推行社會公平作為公共行政的本質和出發點，并使這種觀念深入公務員的心里，踐行到公共行政過程中，從而營造倡導公平正義理念，維護公平正義的社會政治心理。政府公平行政對整個社會形成良好的社會道德起著關鍵作用。社會主義公共行政只有維護社會公正，防止兩極分化，才能真正獲得人民群眾的認同，而這種認同是政府公共行政存在與發展的合法性基礎。

其次，加強制度建設，以公平行政促進權利平等。政府公平行政首先表現為政治制度的安排和權力運作的公正性，因此，公平行政需要公平的制度基礎，公平行政最終要體現為以合理的行政機制制定和執行公共政策，促進社會權利平等。要以規則公平、機會公平、底線公平為導向，加強公共行政的基礎性制度建設。

在法律上，完善行政立法和依法行政。健全的法律體系是社會文明的法律保障，是公共行政最權威的憑依和考量的標準。在中國社會轉型時期，還需要進一步健全和完善立法體系和司法制度，使公共行政真正做到有法可依。然而，“徒法不可自行”，在公共行政中，無論是哪一級政府，都必須依法行政。政府各級公務員和普通社會民眾在法律面前一律平等，政府公務員不可因其行政身份凌駕于法律之上，政府公務員不能因行政對象的地位，身份，財產等差異而對其區別對待。

在行政體制上，要根據社會發展狀況和國情優化行政體制，轉變政府職能，提高公共治理的效能。要制定公正合理的公共政策，關注民生，為社會提供完善的公共產品和公共服務，營造公平的社會環境和秩序。要建立健全對公共行政的監督機制，加強對政府權力的監督和制約，防止行政不公和權力腐敗等現象的發生。

在公務員管理上，要完善現代公務員制度。要進一步健全公務員選拔的相關制度，做到公平公正，擇優錄取。要建立科學的公務員培訓制度，打造具有公平公正理念，具有現代職業精神和高水平職業素養的公務員隊伍。要完善公務員的考核和激勵獎懲制度，公平公正地評估公務員的工作績效，激發全體公務員的積極性和創造性，保證公平行政。

在公民權利和參政渠道上，要把公民權利落到實處，保護公民政治地位的平等，防止社會出現等級化現象。同時，政府要努力拓寬利益表達渠道，保證社會各群體成員平等的利益表達機會，保證社會各群體利益有序博弈，使立法和公共政策能夠在社會均衡地獲取民意，最終保證行政公平，進而實現社會公正。

再次，進一步完善市場經濟，保證人們在經濟活動中的機會平等和利益分配的公正。市場經濟的進步性主要在于，它為人的平等自由的實現創造了現實的社會基礎，平等和自由是交換價值交換的產物，正是交換價值的交換行為使人類關于平等和自由的夢想成為現實；而平等和自由又是正常的市場經濟活動及其交換關系賴以形成和健康發展的前提。換句活說，市場經濟既創設了平等和自由，又提出了對平等和自由的需求。社會公正就是旨在維護社會成員之間的平等和自由。因此，公平行政在經濟上表現為政府應該進一步完善市場經濟體制，保證每個社會成員都有平等的參與市場競爭的機會，保證社會資源和利益在社會成員之間公正合理地分配，這樣才能保證社會公正有堅實的物質根基。

在對宏觀經濟進行合理調控時，政府應該在相關制度和政策上，平等對待各類不同的經濟主體，市場在資源配置中應該起基礎性作用，政府不應該過多干預市場，只能在市場失靈時對其予以適當調控，這樣才能提高市場效率，促進經濟發展。但同時，政府應該通過公共行政管理對市場不斷進行規范，在保證國有經濟支柱地位的同時使所有市場競爭參與者在市場中享有平等待遇，從而激發全體市場參與者的積極性和創造性。政府要制定公平合理的市場準入規則和限制市場壟斷的規則，為城鄉勞動者提供平等的市場機會，促進各地區之間、城鄉之間發展機會趨于平等。在對社會財富進行二次分配時，政府公平行政是要制定合理的再分配機制，通過改革財稅制度、增加公共財政支出、加大轉移支付力度等措施，既保護社會創造的活力，保護個人的合法收入，又要保障社會最弱者的基本利益，以維護社會公平正義，實現社會公正。

最后，關注民生，為社會提供充足而優質的公共產品和公共服務。社會是否公平，能否實現正義，弱勢群體的生存狀況是塊試金石。如果一個社會能將其所有社會資源對一切人開放或提供平等機會，使弱勢群體和其他人一樣感受到起點平等、機會公平，一致認可結果公平，那么，這個社會就是一個公平的社會。推進社會公平和正義，需要政府加強以民生為重點的社會建設和積極發展公益事業。

要想實現上述愿望，就需要政府公平行政。政府公平行政的重要內容就是要大力發展各項民生事業，推進基本公共服務均等化，努力使人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。主要包括以下方面：深化教育改革，促進教育公平。教育公平就是堅持所有人受教育與培訓機會的平等；長期以來我國的城鄉二元結構一直是導致社會民眾起點不公和機會不公的重要根源，政府公平行政要逐漸改革社會戶籍制度，改變城鄉二元結構，促進社會就業資格的公平公正；深化醫藥衛生體制改革，加快建立基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務；完善社會保障制度，加大保障性住房建設力度，探索房地產市場健康發展的長效機制。要圍繞提高統籌層次和保障待遇增長的可持續性，統籌做好社會保險、社會救助、社會福利、社會慈善等工作，加快構建統籌城鄉、惠及全民、與經濟社會發展水平相適應的社會保障體系。

結語

社會公正是人類永恒的道德追求，現代公共行政因其“公共性”使然而以社會公正為基本的價值訴求。公平行政是實現社會公正的前提和保障，更是社會主義中國順利完成現代轉型，促進經濟健康的可持續發展，實現社會主義民主政治，加強社會穩定，最終實現全社會人民的幸福生活的關鍵要素，是中國政府所必須秉承的原則和目標。在當下中國改革開放的重要戰略機遇期和社會矛盾凸顯期，政府還需要在管理理念、制度建設和政策落實等方面進一步加大改革力度，建設高效廉潔的服務型政府，以公平行政推進社會公正。只有這樣，我們才能最終實現民族復興的“中國夢”。

（作者分別為武漢大學政治與公共管理學院教授，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生）

【注釋】

①[美]約翰·羅爾斯著：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第62頁。

②③俞可平主編：《西方政治學名著提要》，南昌：江西人民出版社，2000年，第82頁，第153頁。

責編/張蕾