福利企業(yè)萎縮的政策因素分析

【摘要】就業(yè)不僅能使殘疾人擺脫貧困，也是他們平等融入社會的前提。作為吸收殘疾人就業(yè)的重要渠道，福利企業(yè)在保障殘疾人就業(yè)的過程中始終發(fā)揮著重要作用。福利企業(yè)的發(fā)展與國家的保護性政策分不開。文章試圖通過分析新政策實施對福利企業(yè)產(chǎn)生的影響，以期推動對福利企業(yè)政策的探討與研究。

【關(guān)鍵詞】福利企業(yè) 殘疾人 就業(yè) 政策

福利企業(yè)是國家為安置具有一定勞動能力的殘疾人集中就業(yè)，以一定的稅收優(yōu)惠政策為手段，具有福利性質(zhì)的特殊企業(yè)。它既是黨和政府堅持以人為本、落實關(guān)心殘疾人政策的具體體現(xiàn)，也是實現(xiàn)和維護殘疾人基本權(quán)利和根本利益的重要舉措。國務(wù)院于2007年頒布的《殘疾人就業(yè)條例》中明確規(guī)定：“政府和社會依法興辦的殘疾人福利企業(yè)，應(yīng)當(dāng)集中安排殘疾人就業(yè)?！边@一規(guī)定不但明確了福利企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任，也充分肯定了福利企業(yè)在促進殘疾人集中就業(yè)中的重要作用，同時也是福利企業(yè)存在的合法性基礎(chǔ)。

自1995年至2011年，全國福利企業(yè)的數(shù)量逐年減少，殘疾職工的數(shù)量也呈下降趨勢。根據(jù)民政部官方網(wǎng)站歷年來民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告的數(shù)據(jù)可以看出，1995年福利企業(yè)總數(shù)和殘疾職工人數(shù)分別為6萬個和93.6萬人，到2011年下降到2.15萬個和62.8萬人，這期間福利企業(yè)的總數(shù)和殘疾職工數(shù)都是在逐年萎縮，其發(fā)展受到市場經(jīng)濟大環(huán)境的影響。

新政策調(diào)整對福利企業(yè)發(fā)展的影響

福利企業(yè)實際享受的稅收優(yōu)惠大幅削減。稅收政策是支撐福利企業(yè)生存與發(fā)展的根本保障。經(jīng)過國家對福利企業(yè)的稅收優(yōu)惠進行調(diào)整之后，雖然規(guī)定了按實際安置殘疾人的人數(shù)確定減免限額，有利于更多的安置殘疾人就業(yè)，貫徹了稅負(fù)公平原則，但同時也使得福利企業(yè)所享受的國家稅收優(yōu)惠政策大幅削減。財稅[2007]92號文件①對福利企業(yè)的退稅規(guī)定：“實際安置的每位殘疾人每年可退還的增值稅或減征的營業(yè)稅的具體限額，由縣級以上稅務(wù)機關(guān)根據(jù)單位所在區(qū)（含縣級市、旗，下同）適用的經(jīng)省（含自治區(qū)、直轄市、計劃單列市，下同）級人民政府批準(zhǔn)的最低工資標(biāo)準(zhǔn)的6倍確定，但最高不得超過每人每年3.5萬元?！辈⑶?，根據(jù)2008年財稅151號文件②和2008年《企業(yè)所得稅法》的規(guī)定，福利企業(yè)所享受的這部分退稅和減稅收入，也要按照企業(yè)所得征收25%的企業(yè)所得稅，使得部分福利企業(yè)所享受的優(yōu)惠額度銳減。例如，以浙江省全省為例，政策調(diào)整前全省的殘疾職工人均退稅額為5.73萬元，調(diào)整后人均退稅額降為2.45萬元，減幅達到57%。③

這樣的政策調(diào)整帶來了兩個弊端：一是原本生產(chǎn)效益較好利潤較高的福利企業(yè)本身生產(chǎn)規(guī)模較大，技術(shù)人員實力充足，生產(chǎn)的產(chǎn)品附加值較高，由于無法更多地享受稅收優(yōu)惠帶來的更強的企業(yè)競爭力，失去了舉辦福利企業(yè)的積極性，很多干脆退出了福利企業(yè)的隊伍。二是對于大部分小型福利企業(yè)而言，企業(yè)的利潤本身不高，稅收帶來的優(yōu)惠也無法擴大再生產(chǎn)或者進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，大多數(shù)停留在原有的簡單再生產(chǎn)的水平；而那些小微企業(yè)本身市場競爭力較差，有些甚至面臨企業(yè)減產(chǎn)甚至停產(chǎn)的尷尬。

安置比例的調(diào)整加大殘疾職工流動。新政策調(diào)整福利企業(yè)安置殘疾職工的比例從50%降低為25%總數(shù)最低10人，同時將享受優(yōu)惠政策的幅度跟實際安置的殘疾人數(shù)掛鉤，而非以前的與企業(yè)產(chǎn)值掛鉤，目的在于讓各種福利企業(yè)根據(jù)自己的實際經(jīng)營狀況安置殘疾職工，形成多安置多享受優(yōu)惠的原則，但同時這樣的規(guī)定也帶來了兩個問題：一是勢必造成殘疾人流動加大，由于安置比例的基數(shù)降低，一些企業(yè)由于經(jīng)營狀況無法享受到更多的稅收優(yōu)惠時，便會辭退一部分在崗的殘疾職工；二是不利于產(chǎn)業(yè)升級，由于新政策按照安置人數(shù)而非企業(yè)產(chǎn)值給予優(yōu)惠，這也使原本科技含量高、附加值較高的福利企業(yè)對產(chǎn)業(yè)升級的積極性不大，轉(zhuǎn)而投向勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這對福利企業(yè)的整體發(fā)展是不利的。

勞動運行成本增加。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，勞動用工的成本也在大幅上漲。一方面是殘疾職工用工成本增長，以北京市為例，1995年北京市各類企、事業(yè)單位適用的最低工資標(biāo)準(zhǔn)是240元每月，到政策調(diào)整前的2005、2006年的最低工資標(biāo)準(zhǔn)分別為580元和640元每月，新政策調(diào)整后的2007年，北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)為730元每月，從2003年到2008年，北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)的漲幅達9.5%，截至到2012年，北京市最低工資標(biāo)準(zhǔn)，提高到每月不低于1260元。根據(jù)北京市人力資源與社會保障局對2012年北京市全市勞動力市場工資指導(dǎo)價位及人工成本的狀況統(tǒng)計來看，全市2012年的衛(wèi)生、社會保障和社會福利業(yè)的平均人工成本為67587元，人工成本的增加值為44.58%。④

另一方面，安置殘疾職工的實際支出也在持續(xù)增加。集中安置殘疾人就業(yè)本身便于殘疾人的集中管理和平等的就業(yè)環(huán)境，但隨著市場經(jīng)濟大環(huán)境的影響，福利企業(yè)在日常管理、無障礙設(shè)施以及安全生產(chǎn)方面的投入成本也越來越高，同時原材料成本、水電等生產(chǎn)要素的投入成本也越來越高，在雙重成本增加的情況下，有些產(chǎn)值較小的企業(yè)很難維持企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，這也是導(dǎo)致福利企業(yè)數(shù)量逐年下降的原因之一。

解決福利企業(yè)萎縮的制度設(shè)計

分階段享受國家的稅收優(yōu)惠政策。上述問題由于新政策的調(diào)整，使得企業(yè)實際享受的稅收優(yōu)惠額度大幅度減少，導(dǎo)致原本科技含量高、產(chǎn)品附加值高的企業(yè)失去了舉辦福利企業(yè)的積極性。筆者從中國殘疾人聯(lián)合會的一些工作人員了解到，能夠受到退稅額3.5萬元封頂限制的企業(yè)是福利企業(yè)中生產(chǎn)效益較好的，這部分企業(yè)所占的比例大概是福利企業(yè)總數(shù)的42%，對于這部分本身運行良好的福利企業(yè)，國家給予的政策應(yīng)該更傾向于鼓勵其進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級，由簡單勞動的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向高科技、高技能的勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，由普通勞動密集型產(chǎn)業(yè)向知識密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

殘疾人受限于自身的身體缺陷，但大多殘而不廢，可以按照他們自身的特點向高科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，例如北京市贏冠義齒加工有限責(zé)任公司就利用聾人自身的特點從事義齒加工，在國外該行業(yè)已經(jīng)成為聾人從業(yè)的重要途徑。福利企業(yè)中的小微企業(yè)就更加缺乏市場競爭力，很多難以維持生存。他們與那些效益較好的福利企業(yè)就有不同的訴求。稅務(wù)部門和民政部門在出臺《社會福利企業(yè)管理辦法》的細則時，應(yīng)該在制定和貫徹優(yōu)惠政策的同時，如果能考慮到不同成長階段的企業(yè)形式有不同的政策訴求，不但能保證較大型福利企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)型，同時也能維護中小型福利企業(yè)良性運轉(zhuǎn)。

疏通產(chǎn)銷渠道。福利企業(yè)是計劃經(jīng)濟時期的產(chǎn)物，其運作和管理模式大都符合計劃經(jīng)濟時期的發(fā)展特征。面對如今市場經(jīng)濟浪潮，很多福利企業(yè)抵擋不住巨大的企業(yè)競爭力的沖擊而退出了福利企業(yè)的隊伍。福利企業(yè)內(nèi)部流行一個說法：“六個殘疾人也干不過一個正常人”，殘疾人由于自身體力限制，其生產(chǎn)能力通常較正常人就弱，其發(fā)展離不開國家的政策支持。通過對國外福利企業(yè)的研究可以看出，國外對于福利企業(yè)的產(chǎn)品實行專產(chǎn)專營或政府采購優(yōu)先購買，使得福利企業(yè)的生產(chǎn)有的放矢，擺脫了銷售難的后顧之憂。

我國在改革開放后的一段時間內(nèi)，對于福利生產(chǎn)的產(chǎn)品銷售渠道方面也有過相關(guān)規(guī)定，例如1992年《民政部關(guān)于加強社會福利生產(chǎn)管理工作的決定》中規(guī)定：“民政直屬福利企業(yè)較多的地方，可以成立福利企業(yè)公司，加強對福利企業(yè)的管理，為企業(yè)提供經(jīng)濟和技術(shù)信息、技術(shù)開發(fā)、產(chǎn)品推銷等項服務(wù)，幫助企業(yè)疏通產(chǎn)供銷渠道。”同時，在計劃經(jīng)濟體制下福利企業(yè)所能享受到的貸款、合資、物資供應(yīng)以及技術(shù)改革等方面的優(yōu)惠也漸漸弱化或消失了。為應(yīng)對這一問題，各地也出臺了相關(guān)的措施來緩解這一矛盾，例如青島市在《關(guān)于進一步做好殘疾人就業(yè)工作的意見》中規(guī)定：“自2012年起，各區(qū)（市）每年在本級政府采購中，至少確定一種產(chǎn)品或服務(wù)，安排殘疾人福利企業(yè)或殘疾人輔助性就業(yè)機構(gòu)，由其專產(chǎn)專供；……”目前，各地市民政局和殘聯(lián)也都在陸續(xù)制定政府采購優(yōu)先購買和專產(chǎn)專營方面的具體政策措施。

加強監(jiān)管確保殘疾人實際就業(yè)。國家制定稅收優(yōu)惠政策鼓勵福利企業(yè)的發(fā)展，為的是能夠通過促進殘疾人就業(yè)來保護殘疾人的權(quán)利。個別企業(yè)為了享受福利企業(yè)的優(yōu)惠政策，謊報企業(yè)的殘疾職工數(shù)騙取國家稅收優(yōu)惠。由于新政的稅收減免政策與企業(yè)殘疾職工數(shù)掛鉤，有的企業(yè)將殘疾人列為其企業(yè)職工名冊中享受相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，卻不讓其參加具體勞動，也使殘疾人的自信心受到打擊。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不讓殘疾人參加勞動還有另外一個重要的原因，殘疾職工如果在勞動中受工傷，企業(yè)所承擔(dān)的賠償金額大大超出其解決一個殘疾人能享受到的稅收優(yōu)惠額度，而殘疾人由于其自身身體條件的限制，其發(fā)生意外的幾率普遍大于正常職工，這也使得很多福利企業(yè)不愿意安排殘疾職工參加具體勞動的原因。國家建立和發(fā)展福利企業(yè)最終的目標(biāo)就是要實現(xiàn)它的社會價值—解決殘疾人就業(yè)和貧困問題。在制定具體操作細則上，應(yīng)當(dāng)考慮到這些因素，確保福利企業(yè)實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)。

（作者分別為北京科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生，北京科技大學(xué)文法學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注釋】

①財政部、國家稅務(wù)總局：《關(guān)于促進殘疾人就業(yè)稅收優(yōu)惠政策的通知》。

②財政部、國家稅務(wù)總局：《關(guān)于財政性資金、行政事業(yè)性收費、政府性基金有關(guān)企業(yè)所得稅政策問題的通知》。

③數(shù)據(jù)來自浙江省殘疾人聯(lián)合會，http：//www.zjcl.com.cn/。

④數(shù)據(jù)來自北京市人力資源與社會保障局，http：//www.bjld.gov.cn/gzcx/。

責(zé)編/韓露（實習(xí)）