農村低保與扶貧開發“兩項制度”如何有效銜接

【摘要】武平縣是實施農村低保與扶貧開發“兩項制度”有效銜接全國20個試點縣之一、福建省唯一試點縣。自試點以來，武平縣“兩項制度”有效銜接取得了一定成效，積累了寶貴經驗，但仍存在一些問題。在調研武平縣“兩項制度”有效銜接現狀的基礎上，文章提出了完善“兩項制度”銜接的政策建議。

【關鍵詞】農村低保 扶貧開發 銜接 福建武平

武平縣位于“閩粵贛”三省結合部，隸屬福建省龍巖市，是革命老區縣、原中央蘇區縣，縣域面積2638平方公里，總人口368744人，其中農村人口348079人。截至2012年年底，武平縣實現地區生產總值104.67億元。①武平縣是福建省23個省級扶貧開發重點縣之一。

武平縣農村反貧困治理

武平縣農村扶貧開發及其成效。21世紀以來，武平縣在福建省委省政府的正確領導下，實施了《2001～2010年農村扶貧開發綱要》，不斷加大扶貧資金投入力度，創新扶貧機制，扶貧開發取得顯著成效，主要表現在：一是自1994年開始實施以扶貧搬遷為主要內容的“造福工程”，有效改善了邊遠山區困難群眾的生產生活條件，幫助一大批邊遠偏僻村落的群眾脫離了貧困，截至2011年全縣共完成“造福工程”搬遷3630戶，18300人；二是自2002年起開始實施三年一個周期的貧困村整村推進扶貧開發，先后有220個村被列為省、市、縣三級扶貧開發重點村，累計投入扶貧資金2.26億元；三是通過扶貧金融產品與服務創新，扶持4500貧困農戶獲得4500萬元小額扶貧貸款和2900萬元中央扶貧貼息貸款，有效解決了貧困戶生產資金短缺的問題；四是積極引導社會力量參與農村扶貧開發，成立各類慈善救助基金、扶貧助殘基金，形成了多層次、多行業參與扶貧開發的新格局。

武平縣農村低保制度實施情況。武平縣農村居民最低生活保障標準由2004年的人均家庭收入1000元（即每人每月83元）經過多次調整提高到2013年的1900元。截至2013年1月武平縣享受農村低保對象共有15197人，占全部貧困人口的34%，累計支出低保資金441.5萬元②，預計一年投入到農村低保的財政資金達5000萬元以上。目前，武平縣農村低保制度已基本實現“應保盡保”。

經過多年努力，武平縣已基本消滅農村絕對貧困現象，農村貧困面貌顯著改善。福建省于2011年將農民人均純收入3000元（2010年不變價）作為福建省新的扶貧標準。根據這個標準，武平縣截至2011年仍有貧困人口4.3萬人，貧困率為12.6%，屬于福建省貧困程度較深的革命老區縣。

武平縣“兩項制度”有效銜接試點的基本現狀

農村扶貧開發和低保是農村反貧困治理的兩翼，實現這兩項制度的有效銜接，既是新農村建設的重要內容，也是落實《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》提出“穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿”消除絕對貧困的基本保障，更是實現《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》提出的“貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢”，減少相對貧困的重要手段。

武平縣“兩項制度”有效銜接試點政策的出臺。武平縣是我國東部地區經濟欠發達縣，其貧困程度在福建省和東部地區都比較深，扶貧開發難度較大，在東部地區具有代表性。根據國務院扶貧辦和福建省扶貧辦的安排，武平縣被確定為全國20個實施農村低保和扶貧開發政策有效銜接試點縣之一，也是福建省唯一試點縣。國家和省市扶貧部門希望通過武平縣的試點，建立科學規范的扶貧對象識別機制和動態管理機制，為實施分類扶持和實現“應保盡保、應扶盡扶”打下基礎，并為在東部地區實施“兩項制度”有效銜接提供經驗參考。

武平縣“兩項制度”有效銜接開展的基本情況。一是深入調查研究并制定完善的實施方案。在武平縣被確定為國家實施“兩項制度”有效銜接試點縣后，福建省、市扶貧部門的領導高度重視，多次到武平縣進行試點指導。武平縣成立了由分管副縣長為組長，縣扶貧辦等10多個部門組成的試點工作領導小組。試點工作領導小組帶領相關部門分組深入鄉、村、農戶，通過入戶調查和召開座談會等形式，了解貧困戶的實際需求和面臨的實際困難，聽取廣大基層干部群眾對創新扶貧開發機制的意見，在借鑒吸收農村低保正確思路、舉措的基礎上，根據國務院扶貧辦和民政部《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接工作的通知》等文件精神，制定《武平縣實施農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作方案》，明確試點工作的目標要求、實施步驟和保障措施。

二是規范扶貧對象識別。③扶貧對象識別涉及識別的標準、范圍和程序。在試點的2009年，武平縣以農民人均純收入低于1800元作為扶貧對象識別標準。根據這個標準，武平縣的扶貧對象占農村人口的8.5%。武平縣在根據各鄉鎮經濟發展水平的基礎上，將各鄉鎮扶貧對象識別標準分為好、中、差三種類型，分別按照農村人口的8%、8.5%和9%執行。這種分類執行較好地將當地經濟社會發展水平與貧困扶貧開發結合起來，更能夠照顧到次發達地區貧困群眾的利益。2011年11月中央扶貧開發工作會議召開后，武平縣根據福建省新的農村扶貧標準，重新確定了扶貧對象。扶貧識別范圍也是扶貧對象識別的重要內容之一。武平縣明確規定扶貧對象的識別范圍包括兩類群體：一類是列入最低生活保障且有勞動能力的低保人口，一類是未列入低保且有勞動能力的貧困人口。

規范的扶貧對象識別程序是“兩項制度”銜接能夠有效運作的重要保障。武平縣在扶貧對象識別程序上實行 “四不準”（不準暗箱操作、不準優厚親友、不準平均分配、不準敷衍了事）、“三不納入”（家庭居住條件較好的、具有隱性收入的不納入；沒有經過村集體評議的、張榜公布的不納入；具有自救能力但好逸惡勞的不納入）和“三調查”（對扶貧對象有疑點的進行調查，對扶貧對象有分歧的進行調查，對扶貧對象有舉報的進行調查）。④此外，武平縣各鄉鎮在結合本地實際工作的基礎上分別提出了一些切實可行的識別辦法。

三是優化扶貧對象信息的采集登記。為了做好扶貧對象信息的采集，武平縣統一印制《農村低收入戶登記表》，通過深入調查的方式，全面實地采集貧困戶的各種信息，同時做好扶貧對象信息的建檔工作。為了做好信息建檔工作，武平縣專門派兩人次赴國務院扶貧辦參加業務培訓，縣統計局制作專門的軟件用于信息錄入。在國務院扶貧辦應用統一的軟件后，又組織人員及時將扶貧對象信息完整的輸入到數據庫加以保存。

四是落實幫扶政策。實施“兩項制度”的有效銜接，扶貧對象的識別只是基礎，幫扶政策是否落實到實處則是關鍵。武平縣通過采取若干措施來保證幫扶政策落實到位：一是實施幫扶掛鉤制度，縣、鄉、村三個層級的干部與扶貧對象“結對子”，幫助扶貧對象選好發展項目，協調解決生產生活遇到的實際困難，幫助他們盡早脫貧；二是實施勞動力培訓扶持，為扶貧對象提供科技知識培訓、農村實用技術培訓和職業技能培訓，通過整合勞動力培訓體系來充分滿足扶貧對象的各種培訓需求；三是實施產業扶持，鼓勵龍頭企業和各種經濟合作組織通過安排扶貧對象就業、創業等形式幫助扶貧對象增加收入；四是實施村級發展互助金扶持，安排五個村進行試點，每村安排互助金15萬元，積極鼓勵和動員貧困農戶參加互助社，擴大互助金的規模，為貧困農戶提供了資金來源，解決他們生產資金短缺問題。

武平縣“兩項制度”有效銜接過程中存在的問題

扶貧對象識別仍存在失范的現象。盡管武平縣實行嚴格的扶貧對象識別程序，但在試點初期仍有部分鄉鎮沒有把上級下達的扶貧對象指標全部分配到村級，而是將一部分指標預留起來作為機動指標，以便給予以后有困難的農戶；一些鄉、村在扶貧對象安排上，沒有以戶為單位，而是為了所謂的平衡，搞平均分配；還有部分鄉鎮只是把扶貧對象戶數、人數簡單地分配到各村，村委沒有按照規定的程序來確定扶貧對象，只是由村干部或村民小組長討論決定，沒有對扶貧對象進行公示，有些村甚至采取抽簽的形式來確定扶貧對象。雖然這些失范現象在當地只是個別現象，但是廣大群眾反響強烈。

“兩項制度”有效銜接動態管理的缺失。實施“兩項制度”有效銜接的重要目的在于實現“應保盡保、應扶盡扶”，既能夠借助扶貧開發幫助貧困群體擺脫貧困，也能夠借助低保體系為困難群眾的生活起到一個兜底的作用，更能夠幫助那些新產生的貧困群體。但是在“兩項制度”有效銜接實施的過程中，武平存在著動態管理缺失的現象，其中既有扶貧部門有關農村貧困信息采集滯后性的因素，更主要是跟原有的貧困戶不愿意退出國家扶貧和低保體系密切相關。

扶貧資金缺口大，各部門在扶貧上缺乏有效合作機制。根據福建省新的扶貧標準，武平縣共有扶貧對象近3萬人。如果對這些扶貧對象實施幫扶，必須投入大量資金。而武平縣是福建省經濟欠發達縣，財政較為困難，扶貧面臨著較大的資金缺口。此外，武平縣各部門在扶貧上缺乏有效的配合，致使扶貧無法形成合力。表現之一就是金融部門考慮到自身的金融風險，不愿意貸款給貧困戶，使得貧困很難從金融部門獲得生產貸款；勞動部門的培訓機構較少，培訓形式和內容單一，不能滿足貧困戶對勞動技能培訓的需求。

福建省沒有在全省推廣“兩項制度”的有效銜接。福建省委省政府歷來高度重視本省的農村扶貧開發工作，先后出臺一系列有關農村扶貧開發的政策文件，但是對于“兩項制度”有效銜接本身則缺乏持續性的支持。國務院扶貧辦和民政部在2009年全國20個縣試點后，于2010年在中西部貧困地區擴大“兩項制度”有效銜接的試點，一些西部省份（包括山西、貴州等地）已在全省實施“兩項制度”有效銜接。然而，福建省還未在全省推廣“兩項制度”的有效銜接。這使得武平縣 “兩項制度”有效銜接試點所獲得的經驗無法在福建省其他地方加以推廣。

完善“兩項制度”有效銜接的政策建議

繼續實施嚴格的扶貧對象識別程序。村一級的扶貧對象識別是最容易產生失范的環節，因此，在村一級扶貧對象識別過程中，要嚴格按照農戶申請，村委會評議的環節來進行。在村級評議時，要組織群眾進行民主評議，防止村干部少數人把持扶貧對象識別。要堅持公平公開的原則，做到符合扶貧政策原則的扶貧對象實現“應扶盡扶”，不符合扶貧政策的“關系戶”、“人情戶”一律排除在扶貧體系之外；嚴格按章辦事，鄉鎮不得截留扶貧名額，不搞平均分配。

強化“兩項制度”銜接的動態管理。按照開發能力現狀，可以將貧困群體分為完全可開發的扶貧群體、不完全可開發的扶貧群體、完全可開發低保群體、不完全開發低保群體和完全不可開發低保群體等五種類型。⑤“兩項制度”有效銜接動態管理的重點之一就是這二者的交叉對象，即不完全可開發的扶貧群體、完全可開發低保群體、不完全開發低保群體。針對這三部分群體，民政部門和扶貧部門要實施聯合管理：對于不完全可開發的扶貧群體，將其有勞動能力家庭成員列為扶貧對象，享受國家相關扶持政策，沒有勞動能力的家庭成員則列為低保對象；對于完全可開發低保群體，在其享受低保的同時，積極幫助其擺脫貧困；對于不完全開發的低保群體，則與不完全可開發的扶貧群體類似，扶助其有勞動能力的家庭成員，使其擺脫貧困，沒有勞動能力的家庭成員則繼續享受農村低保。另外，不完全可開發的扶貧戶和不完全開發低保戶中有勞動能力的家庭成員在享受國家扶貧優惠政策后，使家庭擺脫貧困的，其家庭成員中沒有勞動能力的成員可以繼續享受低保政策，這樣可以提高這部分群體擺脫貧困的積極性。在“兩項制度”銜接的動態管理中，還要特別注意新產生的貧困人口，尤其是那些因病、因災等突發事故而新產生的農村貧困人口，要及時地將他們納入到扶貧和低保體系中來。為了能夠及時監測農村新產生的貧困人口，扶貧和民政部門可以和醫療部門（或醫保部門）、救災部門合作，建立起農村因病、因災而陷入貧困的預警機制，這樣就能夠將這部分群體及時納入到扶貧和低保體系中來。

爭取國家財政資金支持并加強各部門在扶貧開發上的協調與合作。武平縣貧困發生率較高，扶貧對象較多，當地財政資金較為緊張，筆者建議，為確保武平“兩項制度”有效銜接能夠持續的開展下去，國家和福建省應適度安排財政專項資金給予支持。扶貧開發是個系統工程，需要其他相關部門的通力合作。民政部門要與扶貧部門聯合管理交叉對象，相互間及時提供扶助對象的信息，使得低保對象和扶貧對象實現有序流動；金融部門要勇于進行金融創新，開發出適合農村貧困群體的金融產品，滿足他們對生產資金的渴求；勞動部門要適時的擴充勞動培訓機構，并提供與市場和農民需求相一致的培訓項目；殘聯要與扶貧部門合作，幫助那些具有勞動能力和勞動欲望的殘疾人實現再就業，或通過創業擺脫貧困。

推廣低保與扶貧開發“兩項制度”有效銜接機制。農村低保與扶貧開發“兩項制度”的有效銜接是國家在新世紀新階段為推進農村扶貧開發，實現農村貧困群體“應保盡保、應扶盡扶”而實施的制度創新舉措。雖然中央并沒有要求每一個省份都建立起“兩項制度”有效銜接機制，但從全國試點地區和中西部已全面實施“兩項制度”相互銜接的省區來看，這是一項惠民的好政策。福建省應在及時總結武平縣有效運作經驗的基礎上，借鑒其他省區市操作模式，在全省范圍內全面推廣農村低保與扶貧開發兩項制度的有效銜接，為福建省農村扶貧開發注入新動力。

（作者單位：福建農林大學公共管理學院；本文系福建省社科規劃項目“新的國家扶貧標準下福建省農村相對貧困人口的變化與扶貧對策研究”的成果，項目編號：2013C101）

【注釋】

①武平縣統計局：“武平縣2012年國民經濟和社會發展統計公報”，http：//www.wp.gov.cn/cms/html/xzfwz/2013-04-28/1948823071.html，2012年4月28日。

②民政部網站：“2013年1月份全國縣以上農村低保情況”，http：//files2.mca.gov.cn/cws/201302/20130225142031937.htm，2013年8月28日。

③福建省武平縣人民政府：“武平縣實施‘兩項制度’有效銜接試點工作情況匯報”，2010年7月26日。

④范小建：“在農村低保和扶貧開發兩項制度有效銜接試點工作總結會議上的講話”，http：//www.hbfp.gov.cn/zwdt/fpyw/5791.htm，2010年2月24日。

⑤李鳳榮：“青海省澤庫縣藏區農牧區扶貧開發和農村最低生活保障有效銜接的調查”，《社會保障研究》，2012年第2期。

責編/邊文鋒