問題銀行重組相關(guān)法律問題研究

【摘要】2008年的金融危機(jī)引發(fā)了人們對(duì)銀行危機(jī)處置制度的高度關(guān)注，各國和各國際組織紛紛研究銀行危機(jī)處置制度的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)問題銀行的重組再次成為重要問題。20世紀(jì)以來，美國形成了一套對(duì)問題銀行重組的相關(guān)規(guī)定和實(shí)踐。通過對(duì)美國問題銀行重組制度的探討，可以對(duì)今后我國的問題銀行重組的框架提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】問題銀行 重組 存款保險(xiǎn)

2008年的金融危機(jī)沖擊了全球的金融市場，造成了嚴(yán)重的損失。危機(jī)過程中，各國采取了許多應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的緊急應(yīng)急機(jī)制，包括直接注資援助、消除不良資產(chǎn)、并購、國有化和破產(chǎn)處理。通過對(duì)危機(jī)的反思，各國和各國際機(jī)構(gòu)都提出了一系列的反思和改進(jìn)措施。對(duì)問題銀行的處置制度，被認(rèn)為是應(yīng)對(duì)危機(jī)的重要措施。而在傳統(tǒng)的處置制度中，對(duì)問題銀行的重組，又是其中的一個(gè)重要措施。它可以單獨(dú)采用，但更多的是整體措施中的一環(huán)。由于銀行自身的特殊性，當(dāng)銀行發(fā)生問題時(shí)，如果對(duì)其采取破產(chǎn)清算等手段，容易引發(fā)連鎖反應(yīng)。因此，各國多對(duì)問題銀行采取重組措施。而美國20世紀(jì)起就經(jīng)歷了數(shù)次金融危機(jī)，建立起來具有自身特色的問題銀行重組制度，值得我國研究和借鑒。

存款保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)

美國問題銀行重組最大的特征是依托于存款保險(xiǎn)制度①。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司不僅承擔(dān)存款保險(xiǎn)人的角色，被賦予一定的監(jiān)管權(quán)力，同時(shí)還是負(fù)責(zé)問題銀行重組的機(jī)構(gòu)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司在實(shí)踐中，采取了公開銀行援助、購買承接、搭橋銀行和新銀行以及分支機(jī)構(gòu)分拆等方案，同時(shí)發(fā)展出了一套行之有效的重組程序，保證了重組方案迅速、有效地落實(shí)。此外，存款保險(xiǎn)基金也為問題銀行重組，提供了資金保障。目前我國還沒建立存款保險(xiǎn)制度，但是多年來監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直在積極研究和推動(dòng)，據(jù)報(bào)道，在國務(wù)院2013年立法工作計(jì)劃中，《存款保險(xiǎn)條例》是由央行起草的立法項(xiàng)目之一，有望在2013年內(nèi)推出。

重組的模式

《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（以下簡稱《銀監(jiān)法》）第三十八條規(guī)定：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人和其他客戶合法權(quán)益的，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以依法對(duì)該銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管或者促成機(jī)構(gòu)重組，接管和機(jī)構(gòu)重組依照有關(guān)法律和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行。雖然《銀監(jiān)法》第三十八條規(guī)定可參照其他法律和國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行，但是到目前為止，還沒有專門的法律法規(guī)出臺(tái)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司不斷改進(jìn)其重組的模式，主要包括了公開銀行援助、購買承接、新銀行和搭橋銀行。

流動(dòng)性支持。傳統(tǒng)上，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司將公開銀行援助作為其重組方式之一。公開銀行援助是指聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司向?yàn)l臨倒閉的銀行提供貸款、資助、存款、資產(chǎn)收購或承擔(dān)債務(wù)等形式的資金支持，被救助機(jī)構(gòu)的大部分資產(chǎn)都不發(fā)生變化。雖然聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司早就被授權(quán)使用“公開銀行援助”，但它只是在1984年的大陸伊利諾伊斯事件②之后才在美國得到認(rèn)可，同時(shí)引發(fā)了巨大的爭論，反對(duì)者認(rèn)為被救助機(jī)構(gòu)的股東從政府援助中獲益。2008年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司發(fā)布暫時(shí)流動(dòng)性保障計(jì)劃（Temporary Liquidity Guarantee Program，TLGP），賦予聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司權(quán)力，對(duì)銀行優(yōu)先債提供暫時(shí)保障，對(duì)銀行無息存款賬戶提供全額擔(dān)保，對(duì)銀行債務(wù)提供擔(dān)保。此外，美國聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、美國財(cái)政部也都推出了相應(yīng)的資金援助計(jì)劃。

搭橋銀行。搭橋銀行和新銀行都是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司采取的臨時(shí)措施，目的是為了能夠彌補(bǔ)在確定最終重組方案之前的空檔，由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司接管問題銀行。采用新銀行的模式，問題銀行本身是關(guān)閉的，這時(shí)由接管人在同一社區(qū)成立一家新銀行。新銀行承接原問題銀行的全部存款，并且臨時(shí)性地向社區(qū)提供銀行業(yè)務(wù)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可以通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式吸引投資者。如果計(jì)劃失敗，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司必須在兩年內(nèi)，安排購買承接或者結(jié)束新銀行的業(yè)務(wù)。搭橋銀行是聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司控制的一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，旨在管理有問題銀行的業(yè)務(wù)，以便繼續(xù)對(duì)客戶提供服務(wù)。2009年2月，英國公布修訂后的《銀行法》，規(guī)定了問題銀行特別處理機(jī)制（Special Resolution Regime，SRR），也包括了設(shè)立搭橋銀行。

購買承接。購買承接的具體內(nèi)容是：一家運(yùn)行良好的銀行收購一家問題銀行的部分或全部資產(chǎn)，至少承擔(dān)其全部的受保存款，也可以承擔(dān)其所有的債務(wù)。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司使用的就是收購與承接交易。2009年英國《銀行法》中的問題銀行特別處理機(jī)制，也包括了由私人機(jī)構(gòu)購買承接問題銀行。以下是美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司采用過的購買承接的模式③：

基本型購買承接：此種模式下，轉(zhuǎn)給收購人的資產(chǎn)通常只限于現(xiàn)金和現(xiàn)金類資產(chǎn)。價(jià)格則是依照聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和收購人雙方都可以接受的標(biāo)準(zhǔn)確定的。收購人承擔(dān)的債務(wù)僅包括聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司承保的存款。

帶有資產(chǎn)組合的購買承接：收購者購買多種形式的資產(chǎn)組合方式，按照資產(chǎn)類型的不同，例如將商業(yè)房地產(chǎn)貸款作為一類打包出售。對(duì)于貸款資產(chǎn)多種多樣的銀行，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司認(rèn)為，最好將其貸款分為各種同類貸款組合，然后在可選擇的基礎(chǔ)上將其出售。收購人可以就感興趣的貸款組合投標(biāo)，從而增強(qiáng)了資產(chǎn)出售的可能性。

損失分擔(dān)協(xié)議的購買承接：損失分擔(dān)型購買承接采用基本型的結(jié)構(gòu)，但對(duì)資產(chǎn)轉(zhuǎn)移規(guī)定了不同的條件。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司與購買人協(xié)議，承擔(dān)某一固定資產(chǎn)組合的任何未來損失。

享有資產(chǎn)選擇權(quán)（put option）的購買承接：此種類型的購買承接包括兩種類型，一種是“資產(chǎn)回售選擇權(quán)的購買承接”，是指聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司允許收購方在接受資產(chǎn)后的30天或者60天之內(nèi)，將其不愿持有的資產(chǎn)回售給聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司；另一種是“限定期限選擇權(quán)的購買承接”，是指聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司給予收購方30天或者60天的時(shí)間，收購方必須在此期間選定自己要購買的資產(chǎn)。

整體型購買承接：聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司給擬接受最多資產(chǎn)的收購人以優(yōu)先權(quán)，這一策略導(dǎo)致了銀行整體收購與承接交易的產(chǎn)生。這類交易實(shí)質(zhì)上是把倒閉銀行的所有資產(chǎn)和債務(wù)轉(zhuǎn)讓給收購方。

相關(guān)原則

政府對(duì)問題銀行的重組，很容易引發(fā)人們的質(zhì)疑，原因就在于會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)銀行盈利時(shí)，利益歸股東和管理層，而當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，卻要用政府的公共資金援助，必然會(huì)引發(fā)銀行的投機(jī)行為，使得銀行大量進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)的行為，這在歷次的金融危機(jī)中已經(jīng)表現(xiàn)得十分明顯。有鑒于此，1991年美國國會(huì)通過了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法》。該法律其中兩條對(duì)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司重組問題銀行產(chǎn)生了巨大的影響：一是立即糾正行動(dòng)條款④，二是最低成本條款。第一百四十一條規(guī)定，如果聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司不將瀕臨倒閉的機(jī)構(gòu)清算，它必須代之以其他成本最小的處理手段，必須考慮所有的投標(biāo)并在可比的基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估。該最低成本條款確實(shí)起到了積極的作用，確保了存款保險(xiǎn)基金的充足，也減少了道德風(fēng)險(xiǎn)。

此外，美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司對(duì)問題銀行的重組規(guī)定了詳細(xì)的程序。首先，明確聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司作為問題銀行重組的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)。其次，規(guī)定了問題銀行重組的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，一旦符合標(biāo)準(zhǔn)，必須進(jìn)入重組程序。第三，有嚴(yán)格的時(shí)間限制，不僅僅對(duì)于整體的重組程序有時(shí)間限制，甚至對(duì)于具體的步驟也有規(guī)定。美國對(duì)專業(yè)人員的追償，范圍很廣，不僅僅涉及銀行的董事、高級(jí)管理人員，還包括相關(guān)的律師、會(huì)計(jì)師、資產(chǎn)評(píng)估師以及其他人員。為了有效地執(zhí)行責(zé)任追償計(jì)劃，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司開發(fā)了一套統(tǒng)一的程序用以規(guī)范責(zé)任追償?shù)募氨匾脑V訟。

我國現(xiàn)今法律中缺乏對(duì)于問題銀行重組的規(guī)定，《銀監(jiān)法》中只有原則性規(guī)定，不具可操作性?！洞婵畋ｋU(xiǎn)條例》尚未出臺(tái)，有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)處置和破產(chǎn)清算的專門條例也還在醞釀之中。今后我國的相應(yīng)制度應(yīng)確定相應(yīng)的處置機(jī)構(gòu)。如果設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，其與銀監(jiān)會(huì)的職能如果銜接，應(yīng)該有明確的規(guī)定。存款保險(xiǎn)基金是問題銀行重組的重要資金來源，如何確?；鸬某渥?，對(duì)于基金的規(guī)模，費(fèi)率的設(shè)定都需要科學(xué)設(shè)計(jì)。而對(duì)于可能采用的重組模式，在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也需要結(jié)合國情不斷探索。應(yīng)該在法律法規(guī)中作出具體規(guī)定，但是同時(shí)也要能夠使相關(guān)機(jī)構(gòu)擁有一定的自由裁量權(quán)。

（作者單位：北京工商大學(xué)法學(xué)院）

【注釋】

①美國的存款保險(xiǎn)制度極具典型性，無論是制度的設(shè)計(jì)還是相關(guān)法律的沿革都對(duì)許多國家產(chǎn)生了深刻影響。美國的存款保險(xiǎn)制度建立于1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條中，在制度建立后的近50年間發(fā)展平穩(wěn)，但也遭遇了20世紀(jì)80年代儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)的嚴(yán)峻考驗(yàn)，經(jīng)歷了數(shù)次重要的調(diào)整，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司具有以下主要職能：存款保險(xiǎn)職能、銀行監(jiān)管職能和處置倒閉存款機(jī)構(gòu)的職能。

②相關(guān)的詳細(xì)介紹與評(píng)價(jià)，參見周仲飛主編：《銀行監(jiān)管案例精編》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2004年，第106～132頁。

③美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司編制了《處置手冊（Resolution Handbook）》，對(duì)相應(yīng)的各種處置手段和程序，做了比較詳細(xì)的介紹，本文有關(guān)購買承接的模式的介紹，主要信息來源于該《處置手冊（2003版）》。

④根據(jù)《美國法典》第十二章第一千八百三十一條的規(guī)定，立即糾正行動(dòng)是針對(duì)資本不足的銀行采取的一系列強(qiáng)制性懲罰措施，具體的懲罰措施與資本標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）