城市房屋拆遷問題的法經(jīng)濟分析

【摘要】當前，我國城市房屋拆遷問題已成為最具爭議的社會熱點之一。依法妥善地解決城市房屋拆遷所引發(fā)的社會矛盾，既是廣大民眾的合理司法訴求，也是當前社會轉型時期法律工作者的使命。拆遷矛盾具有不可忽視的制度因素和經(jīng)濟原因，通過法經(jīng)濟學的理論方法進行分析，對于化解拆遷矛盾具有一定的借鑒意義。

【關鍵詞】拆遷 交易成本 法經(jīng)濟分析

目前的一些合乎法律效果的拆遷案件，社會效果往往很差，這已成為法律人的共同困惑。對此，如果仍試圖單純以現(xiàn)有法律去解釋分析，恐怕會成為一種自我證明和循環(huán)論證。但如果將拆遷過程作為一個經(jīng)濟問題、將拆遷相關制度作為一種選擇激勵進行討論，以經(jīng)濟分析方法進行衡量，相信會對拆遷問題的認識和化解有所助益。

財富創(chuàng)造后的利益分配：拆遷矛盾成因分析

城市房屋拆遷是發(fā)展地方經(jīng)濟不可回避的重要環(huán)節(jié)，同時也是社會財富分配的重要過程。拆遷往往涉及社會福利和經(jīng)濟效率，地方政府和開發(fā)商對此都有極大的熱情；而分配并不直接關系社會財富的增加，僅是交易剩余在政府、開發(fā)商和被拆遷人之間的利益平衡，而且會產(chǎn)生交易費用，當交易費用高于交易收益時，交易就無法進行。當前，我國為了推動經(jīng)濟的發(fā)展，在拆遷過程中往往通過忽視私有產(chǎn)權的法律地位，弱化私有權人的談判能力，甚至直接在制度安排上傾向于將土地資源配置給經(jīng)濟效率較高的開發(fā)商，節(jié)約了大量的交易費用，并實現(xiàn)了資源配置效率。因此，三十年改革開放，“中國的機場數(shù)量由78個，提高到158個（不含香港和澳門），翻了一番；而公路通路里程由89萬公里，翻了兩番，達到373萬公里”。①

而如果充分賦予私有權人談判能力，將導致交易費用的提高，阻礙自愿交易，這可從同時期美國的情況看出：“1978年，（美國）航空業(yè)取消管制，乘客周轉量翻了3倍。那么，打那以后，美國新建了多少機場呢？只有一個，1995年建起來的丹佛機場。”美國的公共產(chǎn)品困境反映了一個反公地悲劇的現(xiàn)實：“私有產(chǎn)權能提高社會福利，過多的所有權卻造成反效果—破壞市場，阻礙創(chuàng)新，耗費生命。”②這就是市場和私權利的負面影響：私權利會產(chǎn)生交易費用，當交易費用提高導致交易失敗時，市場機制將失靈。

拋開公平方面的考量，中國的經(jīng)濟建設奇跡確實實現(xiàn)了產(chǎn)權的效率利用，同時以剝奪部分產(chǎn)權人交易權利和談判能力的方式，回避了整合分散的私有產(chǎn)權所帶來的交易費用。因此，實現(xiàn)資源的效率性利用并不難，這可以通過自愿交易完成，難在資源流轉配置過程中所要應付的交易費用，這也是科斯定理所要表達的意思。正是由于當前的拆遷以非市場手段實現(xiàn)了比在自由市場條件下更多的土地交易，最終取得了由交易費用和因潛在的交易剩余實現(xiàn)所構成的經(jīng)濟紅利—拆遷紅利。表面上看這也符合波斯納定理的意思：“如果市場交易成本過高而抑制交易，那么，權利應賦予那些最珍視它們的人。”③

拆遷和建設是一個增加社會總福利水平的過程。從短期上看，城市建設的總收益當然遠大于被拆遷人的總損失，對損失者的補償具有合理的物質基礎（而非制度安排）；從長期來講，城市建設通常都會有利于社會經(jīng)濟總水平的提高，即使是受害的被拆遷人，經(jīng)過較長時間以后，境況都可能由于社會生產(chǎn)率的提高而“自然而然地”獲得補償。但是，經(jīng)濟補償不能僅通過市場機制，而是需要制度安排，因為長期的經(jīng)濟發(fā)展雖然會提高社會成員的平均福利水平，但如果任由市場調節(jié)差異化的個體福利分配，實際上必然導致嚴重的貧富分化，最終成為一個關心社會財富最大化而不關心分配公平的狀態(tài)。因此，在實現(xiàn)財富增長后，還應通過自愿的市場交易和強制的二次分配，讓社會成員公平地享受福利最大化的成果。這正是經(jīng)濟法的兩個重要調整對象：“國家在調節(jié)市場主體關系，維護公平競爭過程中形成的社會經(jīng)濟關系；……國家作為社會公平的維護者，在實施第二次分配和建立社會保障制度的過程中形成的社會經(jīng)濟關系。”④

在拆遷激發(fā)的社會矛盾中，土地開發(fā)通常會創(chuàng)造更多的社會財富，相信拆遷戶們也希望以此來改善居住環(huán)境。但拆遷戶往往在協(xié)商過程中發(fā)現(xiàn)自己缺乏談判能力，無法享受到預期的拆遷紅利，就只有成為釘子戶來為自己的談判增加砝碼了。當前之所以社會財富創(chuàng)造越快，社會矛盾越深，就是因為分配環(huán)節(jié)出了問題，應當從尋找降低分配成本的法律制度入手。

拆遷利益分配的困境：交易成本分析

通過市場機制無法調節(jié)交易剩余，可以是因為交易主體不對等及預期差異，但主要原因是拆遷紅利的分割在現(xiàn)行法律之下具有較高的交易成本。“沒有權利的初始界定，就不存在權利轉讓和重新組合的市場交易。但是，如果定價制度的運行毫無成本，最終的結果（指產(chǎn)值最大化）是不受法律狀況影響的。”⑤新古典經(jīng)濟學一廂情愿地認為通過看不見的手，所有的資源都能完成合理的流轉配置。但實際上定價制度交易成本會影響交易的進行，當交易成本大于可供分配的剩余時，交易就不會發(fā)生。如果在一個交易成本為零且在產(chǎn)權歸屬既定的情況下，拆遷紅利的分配完全可以公平合理地進行，但各種因素構成的交易成本阻礙了自愿交易的進行。以下對幾種交易成本進行分析歸納。

土地使用權的處分模糊導致的交易成本。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”在我國任何個人都只能取得土地使用權，而非所有權，這帶出了有關征地拆遷矛盾的一個核心問題—土地使用權的界定。這里所謂的界定，不僅指權利的歸屬和使用，更指收益和處分。

實踐證明，所有權和使用權的分離是符合效率原則的經(jīng)濟現(xiàn)象和法律制度，使財產(chǎn)所有者能將資產(chǎn)交給更有效率的生產(chǎn)者，這導致產(chǎn)權的增值實際上取決于使用權人，保障使用權的法律地位成為實現(xiàn)效率的前提。國家獨占土地無助于財富創(chuàng)造，而分配給個人則會激發(fā)個人的生產(chǎn)動力并實現(xiàn)效率。因此，土地使用權并非是一種經(jīng)濟上虛位的權利，而是能創(chuàng)造更大財富的制度安排，使用權人對該權利具有很高的認同感。但當前我國立法對于土地使用權卻沒有給予必要的尊重，以土地所有權公有化引申出使用權的公有化，弱化使用權的私有屬性。雖然土地使用權的現(xiàn)實收益在逐步歸于權利人，但處分權卻仍沒有保障，因為國家有任意征收之權，公民卻難有拒絕征收之力。處分權缺失即意味著不具有交易對象、交易時機、交易安排等的選擇能力，預期收益更是無法得以保障，這無疑節(jié)省了拆遷談判的大量交易成本，最終使土地使用權在拍賣中更具價值。

諾思的國家悖論指出：“國家不僅具有通過降低交易費用實現(xiàn)社會總產(chǎn)出最大化的動機，而且總是力圖獲得最大化的壟斷租金。”在收益權被逐漸公平地讓渡給被拆遷人后，處分權是能使租金最大化的最后手段。但這樣做的負面影響很明顯：處分權無疑會導致談判地位的差距和經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，其歸屬狀態(tài)模糊，短期看會導致交易雙方對該項權利都抱有預期并投入成本進行競爭，最終可能會阻礙整個交易的達成甚至引發(fā)沖突，而長期看同樣會造成私有權利的不安而力圖追求短期效益。

產(chǎn)權碎片化和雙邊壟斷所導致的交易成本。所有權分散是當今社會的一種普遍現(xiàn)象，這可以認為是方便社會分工和產(chǎn)權利用的途徑，或是民事權利張揚的結果，但卻不利于資源的有效利用。因為高級的資源利用通常需要將多項較低級別的產(chǎn)權整合成一，如果每一項低級別的資源都有所有人，交易當事人眾多，那么整合為一項財產(chǎn)的交易成本無疑很高。相對于擬制的經(jīng)整合后較高價值的單項產(chǎn)權來說，這種現(xiàn)象可以稱之為“產(chǎn)權碎片化”。對于一個建設項目來說，各個被拆遷人的土地使用權是明晰的，似乎只對歸屬自身的產(chǎn)權才有處分能力，但因為只有將所有被拆遷人的使用權整合一體才是有意義的，所以相當于每個被拆遷人都能影響到整體地塊的有效轉讓。在此整合之前，開發(fā)商從政府所取得的土地使用權呈一種碎片化的形式，整合的交易成本與被拆遷人的數(shù)量級成正比。

“如果雙邊壟斷是一項兩人交易中的重要因素，即當事人雙方都沒有更佳的交易對象可供選擇，那么交易成本可能是相當高的。”這是因為交易的合作解可在零與全部交易剩余之間浮動，并完全只受交易雙方的決策影響，所以每個人都有獨占最大化價值的沖動而只追求自我利益，導致分配交易剩余的難度加大。而一旦交易成本高出合作剩余或雙方對未來的預期相差太遠，那么交易就將宣告失敗，此時損失的不只是已投入的交易成本，還有未達成的交易的價值。開發(fā)商與被拆遷人之間的雙邊壟斷即源于交易對象的唯一性，而在我國，這種雙邊壟斷的形成更為復雜。因為雙邊壟斷不僅源于交易的唯一性，還源于沉沒成本的支出。“沉沒成本是已經(jīng)支出且無法收回的成本。在做決策的過程中應忽略沉沒成本。”土地交易過程中沉沒成本的影響很大，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，開發(fā)商需要先通過政府拍賣取得土地使用權，再與被拆遷人展開協(xié)商，這是交易對象唯一性導致的雙邊壟斷。其次，從政府手中獲得開發(fā)土地的許可，程序繁雜，并且難免產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，這些時間成本、人力成本、財務成本就構成了第一筆沉沒成本，而后開始向被拆遷人購買土地，隨著進度加深，沉沒成本也越來越大。假設開發(fā)商在此過程中認為釘子戶太多交易成本太大，而意圖轉向其他開發(fā)項目，這些沉沒成本是無法收回的，所以在決策中只能將當前開發(fā)項目的后續(xù)成本及全部收益與未開發(fā)項目的全部成本收益作比較。最終決策幾乎只有繼續(xù)投資可選。因此，沉沒成本越高，雙邊壟斷程度就越深。并且，“交易成本在雙邊壟斷和眾多參與交易當事人這兩個因素同時發(fā)生時達到最高。”⑥

每項土地使用權都是整個地塊的一項產(chǎn)權碎片，卻可以損害整個地塊的產(chǎn)權完整，阻止整個開發(fā)項目的實施，每個釘子戶都深知自己具有如此的能力，并以此作為談判的最大籌碼。而開發(fā)商在獲得拆遷許可證后，不論與釘子戶的談判多艱難，釘子戶的數(shù)量有多少，都不得不用盡手段占有整個地塊，這些手段包括正常的自愿交易和交易成本過高后的強制拆遷。

釘子戶行為的外部性成本。釘子戶具有一定的收益預期，無論能否兌現(xiàn)，至少不會比按期搬遷收益更少，但其造成的損失不僅于此，還有因為其拖延時間，給其他已搬遷的拆遷戶造成無法按期回遷的損失、給開發(fā)商造成工期拖延的經(jīng)濟損失、給拆遷地塊的周邊地區(qū)造成的損失、因整個拆遷地塊空置造成的損失等等。除自身的損失外，釘子戶不需要為其他的損失進行補償，而其他主體則被迫承受這種成本，這種“個人或企業(yè)強加于他人的未予補償?shù)某杀荆赐獠啃猿杀尽薄Ｕ捎卺斪討舨恍枰紤]其行為的外部性成本，所以具有選擇不合作的激勵。即使拆遷補償合理，也仍會有人可能選擇不合作而尋求更大的利益，具有明顯的機會主義傾向。這使拆遷戶的行為具有較大的不確定性，有礙交易的進行，構成極大的交易成本。要制約拆遷戶的釘子戶行為選擇，除了提供合理的拆遷補償外，還應當力圖使這種外部性成本內部化。

法經(jīng)濟學認為：“產(chǎn)權包括一個人或其他人受益或受損的權利。”⑦如果能夠明確產(chǎn)權的歸屬，即明確受益的權利和受損的權利的歸屬，使收益集中于創(chuàng)造收益的人身上，成本集中于產(chǎn)生成本的人身上，那么人們就會有動力去創(chuàng)造更多的財富，減少更多的成本，這一過程可謂產(chǎn)權配置的過程，也是外部性的內部化過程。激勵人們將外部性內部化，正是產(chǎn)權制度或法律所應達成的主要功能。

拆遷矛盾的合理解決：降低交易成本的制度假設

明晰產(chǎn)權，整合產(chǎn)權碎片。依據(jù)科斯定理，產(chǎn)權的初始界定是市場交易的前提，并非如新古典經(jīng)濟學認為的那樣，是當然的前提假設，并且在交易成本大于零的現(xiàn)實世界，產(chǎn)權的初始界定會對資源配置的效率產(chǎn)生影響。因此，符合經(jīng)濟規(guī)律的產(chǎn)權界定是降低交易成本、提高經(jīng)濟效率的必要手段。

首先要明確土地使用權的法律地位和價值實現(xiàn)途徑，避免因差異化認識造成的交易成本，同時也為被拆遷人的談判能力奠定基礎。其次是整合產(chǎn)權碎片。產(chǎn)權越明晰，成本收益內部化程度越高，當事人決策就越理性。一個拆遷地塊上有多個使有權人，每個人都能阻止整個地塊的有效利用，交易費用很高。而且，單個使有權人的交易能力有限，要面對很大的信息成本和談判能力局限。因此，可以嘗試由所有拆遷戶以土地使用權入股組建項目公司，聘請專門的財務人員、法律人員和談判專家，負責與開發(fā)商、政府進行交易。這可以增強被拆遷人的談判能力，為被拆遷人爭取更大的合作剩余。從外部角度來說，由拆遷戶組成的實體進行統(tǒng)一決策，將極大地提高拆遷戶的整體談判能力，取得更優(yōu)越的補償。同時可使全體拆遷戶受到共同的章程約束，實現(xiàn)成本和收益較大的內部化。

明確并嚴格執(zhí)行具有權威性的補償標準。補償標準多變、中介評估機構的評估結果不夠中立，成為阻滯交易的重要原因。這其實也可看作是由于產(chǎn)權不夠明晰而導致的交易信息模糊，交易雙方將為探求該信息而付出較大的交易成本，同時也為交易方的機會主義傾向提供激勵。因此，地方政府或中立機構應以市場評估方法，定時確定地方各地段的拆遷補償標準，并嚴格遵照執(zhí)行，在充分合理的補償標準下，避免拆遷補償前后不一、遲搬多受益的現(xiàn)象。

結語

我國城市房屋拆遷問題涉及多方利益群體，事關經(jīng)濟的健康發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定，是當前敏感而又難以解決的社會問題。為此，依法妥善地解決城市房屋拆遷所引發(fā)的社會矛盾是一個亟待研究與破解的課題，既是廣大民眾對司法的合理訴求，也是當前社會轉型時期賦予法律工作者的歷史使命。拆遷所引發(fā)的社會矛盾具有必然的制度因素和經(jīng)濟原因，以法經(jīng)濟學的理論方法為指導進行分析，對于化解拆遷矛盾具有一定借鑒意義，應加以重視與研究。

（作者為廈門大學法學院2010級經(jīng)濟法博士研究生）

【注釋】

① 李鴻谷：“拆遷經(jīng)濟學”，《三聯(lián)生活周刊》，2009年第9期，第53頁。

②[美]邁克爾·赫勒：《困局經(jīng)濟學》，北京：機械工業(yè)出版社，2009年，第65頁。

③[美]波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》，北京：中國大百科全書出版社，1997年，第86頁。

④朱崇實：《共和國六十年法學論爭實錄：經(jīng)濟法卷》，廈門大學出版社，2009年，第45頁。

⑤[英]科斯：“社會成本問題”，載《財產(chǎn)權利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店，1994年，第41～42頁。

⑥袁慶明：“新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權界定理論評述”，《中南財經(jīng)政法大學學報》，2008年第6期。

⑦[美]克魯格曼，韋爾斯：《微觀經(jīng)濟學》，北京：中國人民大學出版社，2009年，第84頁。

責編/邊文鋒