對加大預防和打擊瀆職犯罪力度的思考

【摘要】當前，我國瀆職犯罪案件數量居高不下，給黨和國家事業、人民權益造成極大損害。瀆職犯罪案件產生的原因復雜多樣。文章認為，加大預防和打擊瀆職犯罪力度，需抓好對干部隊伍的思想道德教育、切實完善對干部隊伍的監督制約機制、切實加大對瀆職犯罪的刑事打擊力度、切實健全和完善反瀆職侵權工作的協調配合。

【關鍵詞】反瀆職侵權 預防 打擊 凈化 環境

改革開放30多年來，我國經濟社會快速發展，政府職能不斷得到轉變，服務型政府、有限政府建設深入推進，依法行政取得新進展。然而，由于國家工作人員思想意識還沒有得到應有提高，對權力的監督制約存在許多疏漏，瀆職犯罪作為一種社會危害性極大的職務犯罪，近些年來案件數量呈現增長態勢，并且涉案人員級別越來越高，涉案領域越來越廣，給黨和國家的社會主義現代化建設事業帶來了嚴重挑戰。因此，切實加大打擊瀆職犯罪力度，凈化公共權力行使環境，成為當前我國一項十分急迫而重要的工作。

大量瀆職犯罪案件給黨和國家事業帶來巨大危害

2013年1～6月，全國檢察機關反瀆職部門圍繞重點領域、重點部位、重點環節不斷加大辦案力度，共立案偵查瀆職侵權案件5706件8048人，其中重特大案件3272件，查處縣處級以上領導瀆職侵權犯罪案件250人。其中，共受理發生在群眾身邊、損害群眾利益瀆職侵權犯罪案件線索4713件，立案查處4288件、6007人。①短短半年時間內，被檢察機關立案查辦的瀆職犯罪案件數量如此之高，每件瀆職案件的背后都是公共權力對人民群眾利益的侵害，4000多件案件中6000多人被查，其負面作用不可小視，給黨和國家事業帶來了巨大損害。

有關瀆職犯罪的數據大多來自各級法院、檢察院。據《檢察日報》報道，自2005年以來，全國檢察機關不斷加大辦案力度，瀆職侵權犯罪案件立案件數、人數連續多年呈現增加態勢。2005年到2009年，全國檢察機關共偵查瀆職侵權犯罪案件37745件47460人，案件數、人數逐年上升。②另據最高法院公布的數據，2008年到2010年，全國法院共審結國家機關工作人員職務犯罪案件79560人，生效判決人數80883人，其中貪污賄賂案件67494人，生效判決人數69038人；瀆職案件12066件，生效判決人數11845人。③2011年，全國各級人民法院審結貪污賄賂、瀆職犯罪案件2.7萬件，判處罪犯2.9萬人，④在2.7萬件、2.9萬人中，瀆職犯罪占據較大比例。2012年，全國檢察機關共立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件34326件47338人，為國家和集體挽回經濟損失87.9億元，其中共立案偵查瀆職犯罪案件8079件11690人，查處重特大瀆職侵權案件4184件，查處縣處級以上國家工作人員2569人，其中廳局級179人、省部級以上5人。⑤

瀆職犯罪素有“不落腰包的腐敗”之稱，是一種十分嚴重的腐敗現象，對黨和國家事業造成了極其嚴重的危害，廣大人民群眾對瀆職犯罪深惡痛絕。瀆職犯罪是因國家機關工作人員瀆職、失職而造成的犯罪，對國家和人民利益造成巨大的損害。近些年來，瀆職犯罪的件數、人數仍然居高不下，案件越來越大、涉及的領導職位也越來越高，動輒給國家和民眾造成上億甚至數十億元的損失，有的給民眾生命造成重大危害，一次性導致數人、數十人死亡的瀆職侵權案件也逐步增多。比如，湖南省永州市委原副書記唐長久濫用職權，給國家造成的損失高達1500余萬元；又比如，2013年3月，吉林省吉煤集團通化礦業集團公司八寶煤業公司發生的特別重大瓦斯爆炸事故，直接導致53人死亡、多人受傷，直接經濟損失將近7000萬元，事故中的瀆職犯罪人員也被檢察機關立案偵查。⑥

近些年來，我國的金融犯罪、偷稅漏稅、制假售價等犯罪案件頻發，這些犯罪案件從表面上看是金融犯罪等，但是其犯罪的背后通常存在國家機關工作人員的瀆職行為，正是國家機關工作人員的瀆職犯罪而縱容了上述犯罪活動，不僅對我國市場經濟的發展產生了嚴重破壞，而且對國家機關及其工作人員的形象造成巨大損害。國家機關工作人員是公共權力的行使者，負責經濟社會各方面的管理，按理說都是“人民的公仆”，瀆職侵權犯罪案件的增多，嚴重敗壞了黨和國家工作人員在廣大人民群眾中的良好形象。比如，近些年來司法領域內的腐敗現象也呈現增長態勢，司法腐敗案件涉案人員越來越多，涉案人員的官職也越來越高。2010年，最高法院原副院長黃松有因貪污罪、受賄罪被判處無期徒刑，成為新中國成立以來司法系統瀆職犯罪而落馬的最高級別官員。

瀆職犯罪案件產生的原因探析

據《刑法》的規定，瀆職犯罪是指國家機關工作人員濫用職權，玩忽職守，徇私舞弊或利用職權，危害國家機關的正常職責活動和對公務行為的管理秩序，致使國家和人民利益遭受重大損失或公民人身權利、民主權利受到嚴重侵害的行為。當前我國居高不下的瀆職犯罪案件，造成經濟上的巨大損失、人員的傷亡，損害黨和國家在廣大人民群眾中的形象，給黨和國家事業帶來嚴重破壞。當前，瀆職犯罪易發、多發的趨勢日益凸顯，涉案部門更加集中、涉案領域更為廣泛，瀆職犯罪和經濟犯罪兩者交叉的案件逐步增多，串案、窩案逐步增多，司法領域內瀆職案件也逐步增多，瀆職人員的作案手段和技能越來越花樣翻新，反瀆職犯罪工作面臨更多的新困難、新問題。對此，我們必須針對存在的問題，找準瀆職犯罪案件居高不下的原因，采取有針對性的舉措預防和嚴厲打擊瀆職犯罪、凈化公權行使環境。筆者認為，瀆職犯罪案件居高不下的主要原因如下：

瀆職者的主觀世界在長期的社會環境“熏陶”下變了質。改革開放以來，我們確立了“以經濟建設為中心”的方針政策，在此符合具體實際的、正確的方針指導下，我國經濟社會呈現全面發展、快速發展的態勢，人們的物質生活極大地豐富起來。但是，市場經濟發展中養成部分人拜金主義、享樂主義、奢靡之風、攀比之風，社會主義榮辱觀完全被顛倒過來，部分物質上富裕起來的人群步入墮落腐化的生活方式，這些社會環境對國家機關工作人員亦產生極大影響，使部分國家機關工作人員放松了人生觀、世界觀的改造，致使其極端個人主義惡性膨脹，主觀世界在長期的社會環境“熏陶”下變了質，國家機關工作人員在“內因”產生變化的情況下，也就無從在內心深處遵循“為人民服務”的宗旨，逐步走上了瀆職犯罪的不歸之路。

瀆職者的權力行使在缺乏有效監督的環境下失去制約。英國政治學家艾克頓認為：“權力傾向于腐敗。絕對的權力傾向于絕對的腐敗。”權力擁有自我膨脹和欲望和能力，失去有效監督制約的權力必定走向權力的腐敗。為此，必須給權力設置其使用的“邊界”。當前，我國對權力的監督制約從制度到實際均實現了質的提高，但仍然存在權力過于高度集中、缺乏必要民主監督、部分監督制約機制形式化、對權力的監督控制存在“盲點”等諸多問題，導致我國當前少數地區、少數行業對權力行使缺乏有效監督，給國家機關工作人員利用手中的權力進行瀆職犯罪提供了可乘之機。

部分瀆職者的領導對瀆職侵權犯罪缺乏正確認識。從當前最高法院、最高檢察院通報的案件、公布的數據來看，少數地區、部分領域、部分行業的瀆職侵權犯罪還較為嚴重，給廣大人民群眾的合法權益和國家利益造成了嚴重損害，廣大人民群眾對瀆職犯罪深惡痛絕，嚴重敗壞了黨和政府在人民群眾中的形象。但是，即便在群眾對瀆職犯罪十分痛恨、對反瀆職呼聲很大的情形下，當前因為瀆職而受到刑事處罰的國家機關工作人員只占少數，有較大比例的瀆職者并未受到應有的刑事制裁，原因就是瀆職者的領導對瀆職侵權犯罪缺乏正確的認識，部分領導并沒有從內心深處深刻認識到瀆職侵權犯罪給群眾和國家帶來的巨大危害，部分領導認為自己的下屬因瀆職犯罪而受到刑事追究有損自己顏面、有損自己單位聲譽，害怕影響自己的政績，放縱了瀆職犯罪。

封建殘余思想為國家機關工作人員瀆職犯罪提供了思想基礎。當前，社會主義道德風尚、社會主義法治理念已經深入人心，但是，由于我國幾千年來長期處于封建社會，封建思想中的糟粕仍然被部分地“傳承”下來，這些被少數人部分地“傳承”下來的糟粕包括“官本位”、“刑不上大夫”以及人治觀念等，部分國家機關工作人員也受到封建糟粕的不良影響，為國家機關工作人員瀆職犯罪提供了思想溫床。正是因為我國長期的封建社會中，封建統治者的特權思想極其嚴重，至今部分國家機關工作人員也受到特權思想的腐蝕而難以真正樹立法治理念。即便我國現行《憲法》確定了“法律面前人人平等”原則，然而，包括極少數國家機關工作人員在內的部分國民只是在觀念上認為“法律面前人人平等”，并沒有從思想和內心深處轉變觀念。部分官員以“官老爺”自居，在此種陳舊、落后的錯誤觀念誤導下，仍然存在欺壓百姓、作威作福的衙門作派，為瀆職犯罪埋下“禍根”。部分國家機關工作人員尤其是領導干部中的特權思想已根深蒂固，無形中認為“權大于法”、“權力至上”，甚至部分黨的領導干部將黨的利益、領導干部的利益“雄踞于”人民群眾之上。比如，鄭州市規劃局原副局長逯軍曾經質問采訪的記者：“是替黨說話，還是替老百姓說話”，認為黨的利益和老百姓的利益是完全對立的。

部分國家機關工作人員為滿足內心貪婪的欲望而非法獲利。俗話說：“君子愛財，取之有道。”人有獲取物質財富的欲望是最正常不過的，但是我們的部分國家機關工作人員卻認為不擇手段獲取物質財富才是上策，不管是合法還是非法獲得，因對財富的欲望不斷膨脹而通過非法的途徑獲利，最終走上瀆職犯罪的不歸之路，不僅給自己的前途、家庭帶來致命打擊，還給黨和國家事業、人民利益造成極大危害。當前，我國還處于社會主義的初級階段，為了最大限度發展社會生產力，我國政策允許一部分地區、一部分人先富起來，通過先富帶動后富實現共同富裕。然而，在我們推進共同富裕的過程中，因為區域發展和個人發展的不平衡性導致了分配上的不公現象，國家機關工作人員眼見其他先富起來的人“日進斗金”而十分羨慕嫉妒，認為自己對國家、對人民做出的功勞大、貢獻大，但報酬少，產生心理不平衡，在長期的心理不平衡中“一不小心”就觸犯國家刑律“紅線”，通過非法途徑獲取利益。

刑法打擊的不力客觀上助長了瀆職侵權犯罪。我國立法機關對瀆職犯罪的刑事立法高度重視，《刑法》第九章為“瀆職罪”，以專門一章對瀆職罪作出規定，將瀆職罪細化為濫用職權罪、玩忽職守罪、故意泄露國家秘密罪、徇私枉法罪、環境監管失職罪等幾十種犯罪，并不斷通過刑法修正案進行修訂，司法機關多次制定司法解釋對瀆職犯罪進行規制，表明立法機關和司法機關均希望通過立法、執法和司法切實加大對瀆職犯罪的打擊力度。然而，由于各種因素導致目前我國刑法對瀆職犯罪的打擊力度還有待加大，主要是存在瀆職犯罪輕型化的傾向，瀆職犯罪的案件中被判處緩刑或免予刑事處罰的人數過多，甚至有一定比例的案件免予起訴或判決無罪。之所以導致瀆職犯罪的刑事打擊力度不足，主要原因是部分領導干部包庇和保護下屬的瀆職行為，認為包庇下屬就是保護下屬，同時認為如果自己的下屬最終被法院判決構成瀆職犯罪有損自己顏面、聲譽、政績。極少數司法機關工作人員查辦瀆職犯罪時，本著“打狗看主人”的觀念，看瀆職者領導行事，最終導致刑法對瀆職犯罪的打擊目的未能完全得到實現。

預防和打擊瀆職犯罪凈化公權行使環境的對策

切實抓好對干部隊伍的思想道德教育。分析瀆職犯罪案件產生的原因，大部分案件均能夠從瀆職者身上找到其思想道德的根源，歸根到底就是瀆職者放松了對自身思想道德品質的錘煉，從而一步步走上違法犯罪深淵的。為此，我們必須始終堅持對干部隊伍的思想道德的教育不動搖，確保黨和國家的干部總體上保持良好的道德品質，為預防瀆職犯罪打下思想上的堅實保障。在具體的思想教育工作中，要著重對干部隊伍的人生觀、世界觀、價值觀進行教育引導，以此解決根本問題；切實加強對國家機關工作人員社會公德、職業道德、家庭美德方面的教育，以此不斷增強國家機關工作人員的自律意識，讓廣大國家機關工作人員能夠正確對待人民賦予的手中權力；加強法制教育，讓廣大國家機關工作人員成為知法、守法、懂法、自覺維護法律尊嚴的公民；切實加強正、反兩面的警示教育，提升國家機關工作人員依法辦事、拒腐防變的能力。

切實完善對干部隊伍的監督制約機制。加強對干部隊伍的思想道德建設，還遠遠不能實現最大限度預防瀆職侵權犯罪的目的。由于當前國家機關工作人員瀆職犯罪的原因復雜多樣，單純針對其開展思想教育還無法最大限度預防瀆職犯罪，所以，必須通過健全完善各類規章制度和法律法規，加大對干部隊伍的監督制約，從而使即便具有瀆職犯罪想法的人員也無可乘之機，避免其瀆職的思想轉化為具體的行動，有力擠壓瀆職犯罪的空間。如果對瀆職行為進行監督制約的機制體制一成不變，就無法適應經濟社會的發展和反瀆職侵權的需要，為此，應該對監督制約的機制體制進行不斷的修正。

切實加大對瀆職犯罪的刑事打擊力度。當前，我國瀆職侵權案件數量和犯罪人數均居高不下，并且有較大比例的瀆職犯罪者被判處緩刑、免予刑事處罰，部分瀆職者被判決無罪，甚至部分瀆職者逍遙法外，仍然沒被立案調查。針對當前瀆職犯罪刑事執法司法中存在的上述問題，法院、檢察院之間應該進一步切實加大溝通、協調、配合，對構成瀆職犯罪的國家機關工作人員切實加大刑事處罰力度，對于瀆職犯罪刑事執法中遇到的困難和問題進行協商解決，切實維護法律的權威、法治的統一。當前要著力解決的問題是，對瀆職犯罪的查辦絕不能偏向于從寬，而應在法律允許的范圍內適當從嚴處理，營造對瀆職犯罪從嚴懲治的環境，以更好地發揮刑事執法的威懾力。

切實健全和完善反瀆職侵權工作的協調配合。無疑，在推進當前的反瀆職侵權工作中，檢察機關是主力軍。但是，反瀆職侵權工作并不是僅僅依靠檢察機關就能做好的，檢察機關必須切實加強和紀檢監察部門、審計部門、財政部門、環境保護部門、審判機關、公安機關的配合協調，由檢察機關定期或不定期地組織召開“反瀆職侵權工作領導小組聯席會議”，由聯席會議制定相應的溝通協作機制，并對反瀆職侵權工作中取得的經驗和遇到的問題及時進行探討交流。檢察機關前移預防瀆職犯罪的“關口”，更加積極主動地加強和相關部門的聯系，及時開展反瀆職侵權的法制教育、心理教育，對發現可能導致瀆職犯罪行為的“苗頭”及時處置，避免產生更大危害。

（作者單位：上海大學法學院）

【注釋】

①彭波：“全國檢察機關2013年上半年查辦瀆職案5700件”，《人民日報》，2013年8月16日。

②張立：“瀆職侵權犯罪案件立案數連續五年逐年增加”，《檢察日報》，2010年7月15日。

③張蔚然：“最高法：中國2010年28708人因職務犯罪被查處”，《新華網》，2011年7月19日。

④勝佳鵬：“王勝俊：去年判處貪污賄賂及瀆職罪犯2.9萬人”，《中國新聞網》，2012年3月11日。

⑤新華社：“最高檢2012年反腐數據：184名廳級以上官員被查”，《新華網》，2013年3月5日。

⑥陳菲：“白山市安監局原副局長等4名瀆職官員被立案”，《新華網》，2013年7月15日。

責編/邊文鋒