城鄉一體化視野下村民自治法律問題研究

【摘要】村民自治的順利開展對我國社會主義新農村建設具有非常重要的意義。只有通過不斷推進村民自治法制建設，完善村民自治相關法律法規、建立有效的民主監督機制、普及民主法制觀念、提高村民自治意識，才能有效緩解由于村民自治制度不完善所引發的種種社會問題和矛盾，保障村民自治實踐的順利進行。

【關鍵詞】村民自治 新農村社區 城鄉一體化 濟寧

濟寧市新農村社區建設中村民自治的現狀

山東省濟寧市轄12個縣市區，2個縣級功能區，共156個鄉鎮街道辦事處。濟寧市新農村社區建設堅持“黨的領導、村組牽頭、群眾參與”的原則，充分依靠村民，組織村民，服務村民，使每個村民都能自主地參與本村公共事務的管理和公益事業的興辦；社區管理的主要模式是實行傳統的村黨總支委員會、村民委員會兩套領導班子。

發揮黨組織的核心作用，帶領群眾實行村民自治。濟寧市在新農村社區建設中充分發揮黨組織的領導核心作用、戰斗堡壘作用和組織保障作用；把黨組織活動和農村產業發展、支持和保障村民自治的開展等有機地結合起來，切實發揮支部黨員的先鋒模范作用；建立健全以社區黨支部為核心、轄區黨員為主體、駐區單位黨組織為紐帶的社區黨建工作網絡體系。以中區南門社區為例，社區共有黨員315人，社區采取“隸屬黨員直管、在職黨員雙管”的網格化管理模式，讓黨員積極認領“公益崗”，義務奉獻，居民有困難找黨組織，涌現了“玉苑小區12號樓”的先進典型；在玉苑小區12號樓成立了第一個樓宇黨小組，12名黨員立下承諾，成立樓道管理委員會，居民集資，自我建設家園，自我管理家園，創作了12號樓之歌，撰寫了12號樓的樓志銘，充分實現了居民自治。

加強社區村委會制度建設，保障群眾實現村民自治。在健全和完善村民自治制度上下功夫：進一步健全民主選舉制度；進一步健全民主決策制度，在規范村級重大事務民主議事和民主決策范圍、程序和方法上探新路、抓示范；進一步健全民主監督制度，健全村民代表會議、村務公開監督小組和村民民主理財小組等“三個組織”，積極推進民主評議黨員干部制度；進一步健全村務公開制度，嚴格按省下發的村務公開目錄的規定抓按時公開、專項公開和財務公開，切實做到村務公開的內容、形式、程序“三個到位”，讓群眾能看得見，便于群眾監督。鄒城鑫琦社區通過宣傳欄、電子屏，及時把村集體及企業收支帳目、項目建設情況等涉及村務、政務、財務的問題予以公布，每年邀請會計師事務所對所有帳目進行清查核對。

創新思維模式，多渠道實現村民自治。著力加強社區隊伍建設，通過志愿者、社區工作者、各類民間組織等多種渠道，實現社區自治。一是增加專職人員配備，由社區向街道申請，民政部門牽頭，財政、勞動保障部門聯合向社會公開選聘，按照和諧社區建設要求，配備社區專職工作人員。二是從街道機關干部中分流人員進社區工作，從根本上提高社區工作者隊伍的整體素質。三是成立農村社區志愿者協會，帶領和服務群眾，開展農村社區建設。四是積極培育和發展農村經濟類、服務類、活動類、公益類民間組織，實現居民自我管理、自我服務、自我教育，共同建設富裕、文明、民主、和諧的新型農村社區。兗州五里莊社區，在學習借鑒先進地區社區建設模式的基礎上，結合轄區自身情況，科學創新管理方法，探索開展“30戶聯創”模式：即以30戶為一個基本單元，每個單元推選一名“中心戶長”，圍繞“創先爭優、衛生監督、鄰里互助、文明共建、增收致富、平安村居”6項內容，組織群眾開展聯創聯建活動，形成“中心戶長、30戶家庭、聯創聯建”的框架。過去的基層工作相當于大水漫灌，水過地皮濕，卻不見得有效，而“30戶聯創”模式如同一個“滴灌工程sSuadrZ5ph1cW57IPAp9t1BFfa/U/96/7H3YfWQ4G8U=”，潤物而無聲，取得了事半功倍的效果。

完善服務設施建設，搭建村民自治平臺。根據農村生產生活的需要，在農村社區服務中心設立具體的辦事機構，建設農村社區便民服務信息平臺、便民服務中心等，提供“一站式”服務和全程代理服務。服務內容包括社會救助、社會福利、社會治安、醫療衛生、計劃生育、社會保障、就業培訓和服務、文教體育、農資供銷等。任城區開泰花園，2012年投資建設了高標準社區服務大廳，整合配備14名專職網格員，依托實有人口社會管理服務信息平臺，按照“網中有格，按格定崗，人在格中，事在網中”的要求，全面負責所在網格實有人口信息采集、安全巡查、民生訪談、民生幫扶和社區服務，逐步實現管理的網格化、動態化、信息化。

新農村社區建設中村民自治法律規制的缺陷

雖然在新農村社區建設的社會實踐中，濟寧市取得了一些經驗和成果，但在制度保障方面也遭遇了一些問題和困惑。

法律規定原則化，可操作性不強。一是對鄉鎮政府與村委會的關系缺乏明確的規定?！洞迕裎瘑T會組織法》第五條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這一規定確立了鄉鎮政府與村委會之間指導與協助的關系，然而對于指導的事項與方法，協助的方式和范圍，都沒有明確的規定。①規定不清，客觀上給予了鄉鎮政府很大的自由裁量權，容易使鄉鎮政府超越指導的權限過多地干涉村民自治權的行使，損害村委會的合法自治權；也有可能讓村委會“過度自治化”，拒絕鄉鎮政府的合理指導。各省出臺的“實施《中華人民共和國村民委員會組織法》辦法”中，只有遼寧、黑龍江、湖北等省明確列舉了鄉鎮政府的具體指導事項，山東省的相關實施辦法只對《村委會組織法》第五條作了解釋和補充，并未規定具體的指導方式和內容，也未明確說明村民自治組織必須要協助的工作具體包括哪些內容。

二是關于“兩委”工作范圍的規定過于模糊。法律規定對于“兩委”職權的劃分過于原則化，實行村民自治后村主任權力的來源發生了質的變化，村主任由村民直接選舉產生，但書記還是由村里的少數黨員選舉產生，這導致村主任和書記權力來源的民意基礎不對稱，書記的絕對權威受到挑戰，以致有些村的由多數村民選出的村主任不服由少數黨員選舉的書記的領導，盡管后來普遍提倡推行的“兩推一選”有效解決了二者權力來源的民意基礎不對稱的問題，書記的民意被加強，權威重新得到了強化，②但在實踐中，由于角色沖突，二者的矛盾仍然存在。

在曲阜防山鄉，提倡實行書記與村主任“一肩挑”，力圖從體制上解決這一矛盾。在防山鄉村“兩委”換屆選舉工作動員會議上大力提倡村“兩委”成員交叉任職，村黨支部書記和村委會主任“一人兼”，村“兩委”成員兼任村級配套組織負責人。先進行黨支部換屆選舉的村，鼓勵和要求黨支部成員積極參加村委會選舉，依法兼任村委會成員，新當選的村黨支部書記，應參加村委會主任的選舉；先進行村委會換屆選舉的村，現任村黨支部成員，要積極依法參加村委會成員競選。一般情況下，競選不上新一屆村委會成員的，不再推薦為新一屆村黨支部成員，村黨支部書記競選不上村委會主任的，不再推薦為新一屆村黨支部書記候選人；一般要將新當選的黨員村委會成員提名為新一屆村黨支部成員候選人，將新當選的黨員村委會主任提名為村黨支部書記候選人，確保村黨支部書記、村主任“一人兼”的比例不低于80%，“兩委”成員交叉任職的比例不低于60%。防山鄉絕大多數的村都是書記與村主任一肩挑，但這樣一來，容易產生新的矛盾，權力集中在一個人的身上，不符合民主體制下要求權力分散的原則，容易使民主決策、管理、監督流于形式。

村民自治缺乏法律的有力保障。一是選舉得不到法律有力保障，導致賄選?！洞迕裎瘑T會組織法》只在一定程度上對賄選作出了規定，但在實踐中很多問題卻無法可依。比如：行賄多少構成賄選；請客吃飯、許愿幫忙、送物、送禮是否構成賄選；對受賄賂的村民怎么處理。此外，《村民委員會組織法》規定，村民舉報的賄選行為，“由鄉級或者縣級人民政府負責調查并依法處理”，究竟要依哪個法來處理，如果依刑法就要由司法機關來處理，如果依組織法只能對有賄選的選舉宣布無效，而如何追究相關責任人的責任仍然無法可依。

二是民主監督缺乏法律的有力保障。根據《村民委員會組織法》的規定，“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定?！蓖瑫r又規定“村民會議由村民委員會召集?！庇勺约赫匍_會議來監督自己，在實踐當中顯然是行不通的，許多村民不愿意參與自治活動，認為自己的參與并沒有起到實質性的作用，自治活動不會因為自己的參與而發生根本性變化；另外，由于得不到法律的有力支持與保障，村民不敢履行自己的監督權，害怕提出的倡議不但得不到落實，反而帶是打擊報復。

農村普法率較低，村民缺乏民主意識。我國農村地區，農民文化素養普遍較低，村民民主自治的積極性、主動性不高；另外，我國農村的普法率相對較低，村民不懂得怎樣通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的形式去行使自己的知情權、參與權、決策權和監督權。

村民們生活在具有一定血緣家族關系的自然村落里，村民代表一般是按照人口比例從各個自然村中產生，村民在推選村委會成員和村民代表時，往往偏向于與自身聯系較為密切的宗族人員，這樣會促使宗族勢力等非民主因素對村民選舉進行干擾。③

在對防山鄉在任村支部書記和村主任的調查中可以發現，絕大多數村的書記或主任都來自本村的大族、大姓氏，出現“看宗族和個人勢力大小，看能不能鎮住地盤”的傾向。另外，當選的村黨支部書記或者村委會主任在平時的言語中都透露出基于自己的姓氏和門第，大都不太擔心本姓氏人的選票問題，只是擔心外姓氏村民的選票。甚至有個村出現過一次因為為自己宗族內的人拉選票而與其他宗族的人大打出手，結果造成雙方人身損害的惡性事件。

新農村社區建設中村民自治的法律完善舉措

完善村民自治相關法律法規。2010年10月修訂施行的《中華人民共和國村民委員會組織法》對我國加強農村基層民主建設起到重要的推動作用，是實現村民自治的一部重要法律，本法在內容上進一步完善了選舉和罷免程序、民主議事制度和民主管理監督制度，但也存在一些不足與漏洞，需要根據時間的發展對其進一步完善。筆者認為應當細化某些過于籠統的條款：明確村黨支部與村委會的職責分工，合理劃分權限；明確鄉鎮政府指導的事項與方法以及村委會協助的范圍和方式。強化村民委員會的公共服務職能和多重教育職能，實現村內經濟與文化同步健康發展。

就村兩委的關系而言，筆者認為應界定為監督與被監督的關系。村黨支部作為領導核心，對村委會的工作負有監督職責，監督村委會是否正確執行黨的路線方針政策；把握村民會議討論決定的重大事項的合法性、正確性；只要是正確的，就堅決支持，發現是錯誤的，就予以制止、糾正，起到“掌舵”作用，但又不隨意插手村民自治范圍內的事項。村委會要自覺接受村黨支部的監督，涉及村民自治中的重大事項要向村黨支部匯報，共同研究決定。筆者建議《村民委員會組織法》對村委會和村黨支部的職責重新作一具體明確的規定，保證“兩駕馬車”并駕齊驅，合力確保村民自治健康發展。

加強選舉的民主監督。一是事前防范。首先，要搭建公開、合法的競爭平臺，引入個人公開述職或競職演講進行公開有序競爭，使參加推薦的干部群眾進行綜合比較，擇優作出推薦選擇。其次，積極探索實施空缺崗位預告、民主推薦、民主測評結果向參與推薦測評的對象公開和考察結果向單位主要領導反饋等措施，調動干部群眾的參與熱情。

二是事中監督。健全村委會選舉過程中的監督制度。建議通過制定法律，確定適當的監督主體和合理的監督程序，在選舉之前成立監督小組專門負責監督村委會選舉工作，另外可以在鄉鎮人大代表、老干部黨員、媒體中選取一部分人員作為臨時監督員。切實發揮好組織部門接受干部訴求的主體作用，常年受理干部任職方面的意見和建議，暢通干部合理訴求表達渠道。

三是事后查處。加大對賄選違法行為的整治。中華人民共和國《刑法》第二百五十六條規定：“在選舉各級人大和國家機關領導人員時，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選舉文件、虛報選舉票數等手段破壞或者妨害選民和代表自由行使選舉權和被選舉權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權利?！睉攲ⅰ缎谭ā返诙傥迨鶙l規定的“破壞選舉罪”擴大適用于村民委員會選舉，以切實對村民自治提供司法救濟。原因如下：第一，破壞村委會選舉行為侵犯的是公民的選舉權和被選舉權，與“破壞選舉罪”的客體相同；第二，破壞村委會選舉行為與刑法意義上的“破壞選舉”客觀表現上基本相同；第三，刑罰規制體現了尊重國家選舉制度統一性，對破壞選舉行為給予相同的法律評價，而且還留有余地，能夠將可能出現的其他破壞選舉行為囊括進來，有利于適應當前社會政治生活的急劇變化，保持刑法規范的穩定性。

加強普法教育力度，提高村民自治意識。應大力普及農村義務教育，盡可能提高村民的文化水平，只有村民整體的文化水平提高了，他們才能摒棄消極的封建傳統思想，逐漸形成民主意識、法制觀念，才能形成一個從全局利益出發的穩定的共同體。要加大普法的力度，讓村民明白自己享有的各種權利，如選舉權、知情權、決策權、管理權、監督權，切實保障村民充分行使自己的各項民主權利，同時也要讓村民了解應盡的各項義務，如參加會議、出義務工等，增強村民的責任感和主人翁意識?？梢蕴栒賹W校、媒體等多方面力量開展針對農村地區的現代法律意識和民主意識的宣傳工作，或者通過廣播喇叭、明白紙等形式宣傳村民自治的相關新聞或問題。另外還可以開展律師進鄉村活動，使政府法律援助中心在各村設立聯系點，一旦有法律糾紛就和法律援助中心聯系，中心將指定執業律師提供無償的法律服務，這樣可以緩解或解決農民不懂法而對法產生的恐懼心理。

（作者單位：中共濟寧市委黨校法學教研部；本文系2012年山東省黨校系統科研項目“城鄉一體化視野下的濟寧農村社區建設中村民自治法律問題研究”階段性成果，項目編號：87）

【注釋】

①于鳳榮：“我國鄉鎮政府公共服務體制的建立”，《行政論壇》，2004年第5期。

②彭忠斌：“實行‘兩推一選’擴大農村基層民主”，《黨政論壇》，2003年第1期。

③袁正民：“宗族勢力對村民自治的影響”，《學習論壇》，2000年第6期。

責編/張曉