公共協商：農民工權益保障新途徑

【摘要】社會轉型期，農民工由于受到城鄉二元體制以及自身弱勢地位影響，制度內維權不暢、制度外維權受阻，權益難以得到保障。“公共協商”這一制度設計有助于保障農民工的權益，促進其參與社會政治生活，化解社會矛盾，解決社會沖突；有助于促進公民政治，全民參與；有助于構建和諧社會，促進公民社會發展。

【關鍵詞】公共協商 農民工 權益保障 社會建設

2012年初，中央電視臺聚焦民生熱點“農民工討薪”，新聞頻道連續報道7集《蹲點日記：楊立學討薪記》。引起很大社會反響。《新聞聯播》中也播出4集連續報道，2013年央視新聞頻道再次集中報道楊立學幫人討薪，再次引起社會輿論對農民工群體的社會權益保障的廣泛關注。

近年來，隨著中國轉型過程中形成發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然突出，各種社會沖突和社會矛盾也日益顯現。各類農民工權益受損的維權事件涵蓋了從農村的農民土地維權到城市的農民工勞動維權，從公共領域的環境維權到針對私人領域的個人維權等諸多社會生活方面。如何妥善地解決社會轉型期下出現的各種社會問題、緩解社會沖突與矛盾、探索有效的矛盾化解機制，是我國社會管理的重要現實課題。“公共協商”理論提供了一個新的視角，通過多方協商、促進農民工參與政策制定與實施、最終保障、維護該群體的權益。這對創新社會主義管理制度建設、促進經濟發展，社會進步、建設和諧社會都有著十分重要的意義。

討薪路上公共協商顯雛形

在楊立學的個案中，我們看到政府、農民工、企業三方之間的互動。而每次互動都離不開一個詞—協商。不管是企業的讓步，還是在楊立學給書記下跪，書記的調解中都隱隱透露著“公共協商”的影子。公共協商是指政治共同體成員參與公共討論和批判性地審視具有集體約束力的公共政策的過程。博曼指出，公共協商作為交換理性的對話性過程，目的是解決那些只有通過人際間的協作與合作才能解決的問題情形（Problematic situations）。根據這個定義，協商與其說是一種對話或辯論形式，不如說是一種共同的合作性活動。①美國學者諾埃里·麥加菲在《民主審議的三種模式》一文中分別闡述了三種頗具代表性的模式：（1）以偏好為基礎（preference - based）的協商民主模式。主要是通過政治科學對經濟學語言和理論結構的借鑒而實現的，強調協商最終的結果仍需轉化為某種社會排序。（2）理性程序主義（rational proceduralist）協商民主模式。它從羅爾斯的政治哲學和哈貝馬斯的話語倫理中生發出來，要求參與者根據協商的理由應該是理性的，并能為所有人所接受；（3）綜合的（integrative）協商民主模式。與其他民主理論不同，商議性民主理論家們都強調，集體決定應該由那些認同理性和公正價值觀的參與者通過協商—對話、商談、辯論和審議而作出。商議能夠使一個復雜的、分化的政治共同體的成員，包括持不同政見者達成各方都能接受的具有合法性的決定。它不僅僅作為一種新的理論，還作為一種政治實踐形態在制定公共政策、化解社會矛盾中起到不可忽視的作用。

在楊立學討薪過程中，無論楊立學還是欠薪的企業雙方都認為自己的作為合理合法。楊立學多次向其所屬的勞務公司和建筑公司討要欠薪，兩家公司卻互相推脫。楊立學認為自己的勞動權受到了侵害，公司卻以內部核算分歧而拒絕發薪。糾纏于勞動權或核算勞動量都無法取得任何進展，最好的解決辦法是相關各方在地方上進行包容的、無條件的直接理性對話，將雙方的需求進行明確表達，經過商談、磋商獲得各方都能接受的解決方案。楊立學在多方的促成下達成了政府、企業和自己的對話。在經過多次協商會后，勞務公司的包工頭與建筑公司還是達成了協議，勞務公司在第二天提交農民工工資發放表，建筑公司提取75萬元現金送到勞動監察支隊，勞動監察支隊確定發放地點和流程后，在共同監督下，由勞務公司直接對農民工發放。哈貝馬斯所強調的公正解決沖突的唯一基礎—包容性對話程序—在這一事件中可以清晰地呈現。協商民主促進了旨在增加相互了解的對話：公民致力于通過討論而非其他方法解決沖突，這依賴于理性協商模式，而不是戰略性或工具性模式，避免了以往農民工維權過程中出現的個人過激行為或群體性事件的發生。但楊立學只是一個個案，他能夠和勞務公司管理層以及相關職能部門對話，很大程度上依賴于政府的一位工作人員。因此，農民工社會權益保障問題的解決需要依靠建立完善的協商制度，通過制度保障確保其參與到政治決策中來，才能使得社會政策切實反映農民工群體的訴求，保障和維護農民工群體的權益。

公共協商在農民工維權多重困境中的嵌入

國家統計局發布的“2009年農民工監測調查報告”顯示：2009年全國外出農民工總量14533萬人，在外出農民工中，住戶中外出農民工11567萬人；舉家外出農民工2966萬人。2011年的“農民工調查監測報告”顯示，2011年，全國農民工總量達到25278萬人，比上年增加1055萬人，增長4.4%。其中，外出農民工15863萬人，增加528萬人，增長3.4%。這樣一個數量龐大又保持穩定增長的群體，卻往往在社會生活中遭遇各種各樣的侵權行為。正式制度運作不暢、非正式制度維權受阻、弱勢的社會地位、缺乏解決糾紛的機制是造成維權困境的多種因素。

正式制度運作不暢導致合法權利受損。雖然我國《勞動法》、《社會保障法》明確規定了勞動者所應享有的權利和義務。但根據“2012年農民工監測調查報告”，在實際生活中，外出受雇農民工，被雇主或單位拖欠工資的占0.8%，被拖欠工資的外出農民工主要還是集中在建筑業和制造業。雇主或單位為農民工繳納養老保險、工傷保險、醫療保險、失業保險和生育保險的比例分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%，不同地區的農民工社會保障狀況差異仍較大，中西部地區的農民工參保比例比較接近，落后于在東部地區務工的農民工。漸進式改革使得在市場轉型的過程中，政治權力仍然繼續保持著對其他類型資本相當的控制和操縱能力，實質性的改革措施有許多是通過“變通”的方式即正式制度非正式運作的方式進行的，地方性政策與國家法規之間存在著差異。農民工群體的政治資本較弱，在權益保障中處于弱勢地位。目前我國依然是“強國家—弱社會”模式，特別是弱勢群體的聲音和力量十分弱小。弱者的聲音本來就不大，如果還要穿透重重阻隔才能傳到遠處，這聲音就會更加微弱和失真。正式制度內利益表達渠道不暢，會導致行動者對利益表達相關制度的認同感下降，繼而尋求其他的表達方式。

制度外維權行動受阻。農民工的基本利益受損，往往有較強的社會挫折感和相對剝奪感；面對利益受損，他們的選擇是：沉默（默默忍受）、個人吁請和集體行動。其中沉默、不行動是較為普遍的選擇；而吁請則呈現出激進化趨向，公開的宣泄，變相的抵制和過激的行為成為個人吁請的突出表現形式；同時集體行動往往以群體性事件的形式出現，甚至出現所謂的“惡性討薪”，以生命作為賭注、威脅以獲得勞動所得。而這也常常是在制度內難以維權所進行的制度外維權方式。而集體行動這一方式在過激的情緒刺激下也會出現威脅社會治安的行為，這使得農民工的制度外維權方式得不到政府的支持。

農民工弱勢地位導致農民工無力維權。農民工作為社會分層中的底層，自身弱勢地位導致維權過程中社會資源匱乏。在維權中，農民工經常出現信息匱乏、信息不對稱等情況。造成這種不對稱關系的原因有生產資料、社會資本占有的懸殊，信息占有的不對稱，組織化程度的不對稱，監管機制的不到位等，正是這種不對稱的關系使感染者的權益得不到切實有效的保障，想進行維權而無從入手。這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難或者很難迅速擺脫自身的困境，解決自己的問題。

解決糾紛機制的程序設置不合理。表面上看，中國社會成員的利益表達途徑比西方國家更加多樣化（例如信訪制度、人民代表制度、政治協商制度等），此外還有行政領導接待制度（如市長接待日、書記信箱、市長熱線等），但對農民工群體而言，這些渠道在法律制度上并無任何保障，民眾只能寄希望于個別“好干部”的熱心和真誠，這樣的制度措施明顯帶有很大的隨意性和人治色彩。同時，農民工群體通過信訪、法律等渠道維權的過程中還面臨著缺少必要的法律援助、舉證困難等問題。漫長的仲裁和訴訟程序，對于等著養家糊口的農民工來說是無法等待的。在維權過程中，雖然政府提供了法律援助，但從長遠來看，依靠援助機制不能從根本上解決問題。

在這樣一個制度內外的相互矛盾困境中，農民工的維權行動進入了“死胡同”。利益表達渠道的暢通是消解社會不滿和沖突意識的重要因素，它本身可以成為一種下層不滿情緒的消防栓。公共協商則為提供暢通渠道提供了可能，將其嵌入到企業、政府、個人當中可以起到消防栓的作用。在面對農民工群體利益訴求受阻的情況下，通過“公共協商”能夠提高該群體參與能力，使他們參與到社會事務的決策當中，充分表達自己的意見，并能確保其能夠忠實地傳達到相關各方。公共協商作為一種民主形式能夠與現有的信訪制度、法律援助等制度體系形成良好的嵌入。

公共協商對農民工權益保障與社會建設的意義

公共協商符合科學發展觀的要求，能促進人民民主，與時俱進地發展中國特色社會主義。解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，是科學發展觀最鮮明的精神實質。公共協商作為化解社會矛盾，解決社會問題的一種新視角，對解決我國目前所存在的各種社會問題具有創新意義，它能夠在一個包容的環境中，用比較溫和的方式來化解矛盾，降低維權的成本，為農民工群體提供一個表達自身觀點和利益訴求的平臺。我國尚處在社會主義初級階段，社會、經濟處于轉型期，公共協商充分考慮到我國社會主義初級階段的矛盾與特點，使每個公民都可參與到政治對話中，并有被傾聽的平等權利。通過公共協商的途徑能夠暢通和規范農民工的訴求表達、利益協調、通暢權益保障渠道，從而妥善處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，與時俱進地發展中國特色社會主義。通過民主對話能夠促進各方相互尊重、引導公眾對公共利益的表達，從而實現十八大提出的“人民民主不斷擴大”、“民主制度更加完善，民主形式更加豐富”的要求。

公共協商有助于創新管理體制，加強社會建設；發展民主協商制度，推進政治體制改革。十八大報告中強調：“健全社會主義協商民主制度。完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。”“通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商”。楊立學討薪的全過程，展示了討薪困局背后的利益糾葛和各方角力，有利于公眾和政府客觀、全面地看待農民工討薪問題，進而推動該問題的機制性解決方案的出臺。當中所呈現的公共協商的民主實踐雛形把握時代發展要求，順應人民共同愿望，在實踐中開拓中國特色社會主義。公共協商能夠發展多黨合作和政治協商制度，充分發揮公民自身作為協商民主重要渠道作用，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，從各層次各領域擴大公民有序政治參與。對農民工群體來說，權益受損往往在勞動權、社會保障權方面。公共協商第三方調解、平等多方對話的形式有助于制定公正的公眾政策，打破政策制定網絡的封閉性，很大程度上促進了不同群體之間的跨文化交流，從而促進社會管理體制的創新，加強社會建設，推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成活力又和諧有序的社會管理體制。

公共協商能夠促進農民工群體參政議政，健全社會監督體系；提升國民精神，依法治國。改革開放以來，我國社會分層與分化愈發明顯，部分既得利益群體與強勢群體在社會生活中享受特權、游離于法律制約之外。而弱勢群體，在改革中利益受損的群體則被排斥在主流社會之外，具有強烈的被剝奪感，難以參與到社會政策的制定中。農民工群體作為弱勢群體，大多難以獲得平等的勞動、就業、教育機會，在勞動保障、教育平等、政治參與等方面都處于劣勢。民主協商為其提供了一種可行的發聲方式，從而進入公共政策制定中，真正行使參政議政的公民權利。而且，在現代社會，人們的民主意識和政治參與技能在很大程度上不是取決于政府的培育，而是通過公民社會的自我組織、自我管理的社會生活逐步形成。一種規范的民主制度不僅依賴于其結構與程序，而且還依賴于體現民主價值的制度一樣重要的東西—公民精神。而中國與西方文化與宗教背景的不同，沒有發展成類似西方的公民概念與公民精神，但公開的協商可以促成個人改變和更替現有的利益、偏好和觀點，而這是解決沖突所必須的。通過民主對話促進相互尊重并引導公眾對公共利益的表達能夠培養公民精神，提高參與者參與政治參與意識，促進民主治理。對于社會管理者來說，協商民主能夠促進決策合法化，平衡自由主義的局限，以及控制官僚自由裁量權，使得一切個人、群體的社會活動都在法制約束下，從而確保依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。

公共協商能夠有效維護農民工權益，促進社會公平正義與社會和諧穩定。建立農民工群體在共同政策制定中有效的利益表達渠道和利益采納機制是維護中國社會穩定發展的重要方面。增加農民工群體對公共政策制定的影響力和在利益博弈中的力量，能夠推動公共政策的公正性，保障和改善民生，促進社會公平正義。而協商理論關注于建立解決沖突的制度，當其他理論在現代社會的主要挑戰面前手足無措的時候，公共協商即使在棘手的道德、政策問題上也尊重多元價值與的多樣性，從中找到共同點。在農民工權益保障中，它能擴展農民工群體的表達渠道，改進對農民工的管理理念和管理方式，為農民工維權難問題的解決提供新的視角，實現十八大提出的“必須堅持維護社會公平正義”，“強調堅持以人為本、全面協調可持續發展，提出構建社會主義和諧社會”的目標。

結語

我國正處社會轉型的重要時期，各種社會矛盾凸現。面對龐雜的社會問題，政府難以兼顧各個群體的利益，一一給予妥善解決，而公共協商則恰恰能有效化解矛盾、發展協商制度、創新社會管理體制、提高公民參與意識、維持社會穩定與和諧、促進公民社會構建，政治、經濟、社會事業和諧發展。而我國的公共協商將以什么樣的形式具體運作，它是否能夠代表群體所有成員的意志而不被淪為另一種形式的政治合法性的程序，等等，這些問題仍需繼續討論。

（作者單位：鄭州輕工業學院；本文系國家人文社科項目“民工荒視域下的新生代農民工價值觀研究”成果，項目編號：12BSH035）

【注釋】

①[美]詹姆斯·博曼：《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，北京：中央編譯出版社，2006，第10～15頁。

責編/張曉