農(nóng)民工權益保障困境及其出路

【摘要】由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構下的制度設計、農(nóng)民工利益實現(xiàn)的法律保障機制不完善、城鄉(xiāng)教育不公以及農(nóng)民工文化教育程度普遍偏低等因素的制約，導致農(nóng)民工在勞動報酬、子女教育、社會公共服務等方面的權益得不到應有的保護。文章試圖從制度、法律、教育以及農(nóng)民工自身等方面來分析影響當前農(nóng)民工權益實現(xiàn)的因素，并提出了相應的對策建議。

【關鍵詞】農(nóng)民工 權益保障 困境 出路

據(jù)國家統(tǒng)計局2012年統(tǒng)計公報顯示：截止2012年我國農(nóng)民工總量達26261萬人，占全國總?cè)丝诘?0%以上。①如果農(nóng)民工權益長期得不到有效解決，不僅會降低農(nóng)民工參與社會主義現(xiàn)代化建設的積極性，還會誘發(fā)諸如“民工荒”“招工難”“斷指經(jīng)濟”等社會問題，給城市的建設和社會的穩(wěn)定帶來一系列隱患。因此，保障農(nóng)民工的合法權益，加快我國城鎮(zhèn)化建設，逐步讓更多農(nóng)民工享受城市建設成果，既是建設社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，關系到我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局；也是維護社會公平正義，構建社會主義和諧社會的迫切需要。

農(nóng)民工權益保障的困境

農(nóng)民工權益受損的制度性根源。當前，農(nóng)民工不僅是一種職業(yè)的稱謂，更是一種制度性身份的象征。造成當前農(nóng)民工權益得不到有效保障的主要因素是一系列不合理的制度設計，其中以戶籍制度、就業(yè)制度以及公眾利益訴求機制三個方面的問題最為突出。首先，戶籍制度是導致城鄉(xiāng)居民待遇差別的重要因素。在城鄉(xiāng)二元體制大背景下，我國一直實行城鄉(xiāng)二元的公共服務體制，城鄉(xiāng)居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有特別明顯的城市偏好，城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務存在很大差異。②隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的深化，二元戶籍制度加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，越來越不適應當代社會的發(fā)展。其次，歧視性就業(yè)制度是當前農(nóng)民工面臨的重要困難。在當前社會就業(yè)壓力較大的環(huán)境下，諸多企業(yè)及用人單位對就業(yè)者作了很多條件限定，另外由于農(nóng)民工的就業(yè)流動性較強、穩(wěn)定性差以及受教育水平普遍偏低等原因，農(nóng)民工被排斥到工作環(huán)境差、勞動強度大、工資待遇偏低的次屬勞動力市場。最后，農(nóng)民工利益訴求機制不完善。當前農(nóng)民工缺乏較為暢通的利益訴求渠道，導致農(nóng)民工權益受損時得不到及時解決，特別是工資拖欠問題。這一狀況，一方面是因為有些企業(yè)特別是私營企業(yè)沒有建立起維護農(nóng)民工權益的工會，另一方面是因為農(nóng)民工思想保守、自身維權意識薄弱。

農(nóng)民工權益實現(xiàn)的法律保障機制不健全。農(nóng)民工權益實現(xiàn)的法律保障機制不健全主要體現(xiàn)在三個方面：一是針對農(nóng)民工的法律資源相對欠缺。目前維護農(nóng)民工權益的法律法規(guī)主要有《勞動法》、《合同法》、《勞動合同法》等，憲法有關農(nóng)民工的權益保護也有一定規(guī)定性，但這些規(guī)定太籠統(tǒng)，對農(nóng)民工的保護缺乏針對性，農(nóng)民工利益訴求沒有完善的法律法規(guī)可以依據(jù)。二是法律的限制條件較多、訴訟時間較長、訴訟程序繁瑣且成本較高。我國當前法律對于勞動爭議案件實施“仲裁前置”，要求在處理勞動糾紛時應先申請仲裁，對仲裁不服才可以向法院起訴。③這些規(guī)定降低了農(nóng)民工通過法律途徑進行利益訴求的積極性。第三，法律的懲罰和監(jiān)督力度不夠，執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象依然存在。

農(nóng)民工子女的教育不公現(xiàn)象較為突出。教育不公主要表現(xiàn)為農(nóng)民工子女受教育不平等。農(nóng)民工子女受教育問題已經(jīng)成為當前農(nóng)民工進城務工考慮的僅次于收入以外的第二因素。據(jù)統(tǒng)計，2011年全國農(nóng)民工隨遷子女達到1167萬人。④當前教育制度規(guī)定的屬地管理原則使農(nóng)民工子女教育問題成為當前教育工作的薄弱環(huán)節(jié)。一部分農(nóng)民工的子女在農(nóng)村老家接受教育，與父母長期處于分離狀態(tài)；另一大部分則隨同父母進城，成為“流動兒童”。這些“流動人口”面臨的問題主要表現(xiàn)在入學難、上學貴、師資力量薄弱、不良的生存環(huán)境以及對農(nóng)民工子女的歧視等方面。這些問題又衍生出了農(nóng)民工子女高輟學率、高犯罪率等社會問題。

農(nóng)民工文化教育程度普遍偏低。農(nóng)民工文化教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)的勞動技能，是使其在就業(yè)競爭中處于劣勢的重要原因之一。在農(nóng)民工的文化程度構成中，文盲占1.5%，小學文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.2%。⑤由于大部分農(nóng)民工缺乏專業(yè)勞動技能，在人力資源市場，用工結(jié)構性短缺的情況普遍，企業(yè)招工難、農(nóng)民工就業(yè)難的“兩難”問題突出。此外，農(nóng)民工法律知識欠缺，法律意識薄弱。截止2011年，農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動合同的占43.8%。⑥農(nóng)民工參與工會的比例不高，在維權方面，通過法律途徑解決勞動糾紛的意識缺乏，甚至有少數(shù)人采用暴力等非法方式謀求權益。

農(nóng)民工權益保障的出路

從制度層面解決農(nóng)民工的待遇問題。首先，深化戶籍制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。要建立合理的戶籍制度，使戶籍制度回歸到最初的管理功能。當前我國政府已經(jīng)圍繞農(nóng)民工市民化展開試點，在農(nóng)民工市民化方面的探索主要分為三種途徑：一是實行全面的戶籍制度改革；二是實行居住證制度改革，即持有居住證的外來人口在工作、生活等方面可享受本地居民待遇；三是為農(nóng)民工提供基本的公共服務，逐步實現(xiàn)公共服務均等化。其次，推進現(xiàn)行就業(yè)制度改革，健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務體系。逐步破除勞動者就業(yè)的地域性限制，為就業(yè)者提供公平競爭的有效平臺。政府要加快統(tǒng)籌城鎮(zhèn)就業(yè)和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移，建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，健全覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務體系，逐步形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。加快完善面向農(nóng)民工的就業(yè)援助制度，及時幫助他們解決就業(yè)中面臨的難題。同時，規(guī)范和協(xié)調(diào)勞動關系，大力培育勞動力市場中介組織，提供及時準確的信息服務，增強市場透明度，為農(nóng)民工提供更多適合的崗位。最后，健全利益訴求渠道，完善農(nóng)民工利益實現(xiàn)的保障機制，積極吸引農(nóng)民工加入工會組織，充分利用和發(fā)揮工會的作用。加強工會對“老鄉(xiāng)會”、“同鄉(xiāng)會”等農(nóng)民工自力維權組織的引導，發(fā)揮民間工會的積極作用。此外，不斷拓寬和暢通農(nóng)民工權益保障途徑，充分發(fā)揮新聞輿論、大眾媒體的監(jiān)督作用，建立農(nóng)民工維權網(wǎng)站，開通農(nóng)民工熱線電話、信箱、微博服務等，增強媒體真實性和公眾言論自由性，發(fā)揮信息雙向互動的平臺效用。

健全實現(xiàn)農(nóng)民工權益保障的法律法規(guī)。完善農(nóng)民工法律，健全農(nóng)民工實現(xiàn)權益保障的法律法規(guī)。農(nóng)民工在合法權益受到侵害時，急需得到國家的法律援助，必須完善維護農(nóng)民工權益的法律援助體系，加大公用財政對農(nóng)民工法律援助的保障支持力度。⑦立法部門要制定和完善有關農(nóng)民工權益保障的法律法規(guī)，使農(nóng)民工在權益訴求中有法可依。在此基礎上，企業(yè)、用工單位必須做到有法必依。用人單位要嚴格執(zhí)行勞動合同制度，建立權責明確的勞動關系，對侵犯農(nóng)民工權益，拒絕農(nóng)民工利益訴求的案件，在案情明確、證據(jù)確鑿的前提下，應當做到及時立案、及時查處、迅速執(zhí)行。此外，法院應逐步縮小法律訴訟的限制條件、縮短訴訟時間、縮減訴訟程序、降低訴訟成本，提高司法的透明度和公正度。案件審理之后還要及時監(jiān)督執(zhí)行情況，對執(zhí)法不嚴、違法不究的情況加大懲罰力度。各地法律援助機構也應該盡職盡責，認真貫徹、落實法律援助制度，加強協(xié)作，提高法律維權效力。

加快推進農(nóng)民工及其子女教育公平。解決農(nóng)民工子女接受教育不公的問題，最根本的是打破戶籍制度的限制，調(diào)整教育體制，破除本地戶籍學生和非本地戶籍學生的界限，保障農(nóng)民工子女享有同城市子女同等的受教育權利。政府要加大對農(nóng)民工子女教育的財政投入，完善教學辦學機制，提高農(nóng)民工子弟學校的師資力量。同時，重視宣傳教育，在學校、社會逐步營造尊重農(nóng)民工子女，推動教育公平的良好氛圍。此外，要重視農(nóng)民工的文化權益，注重人文關懷，加大對農(nóng)民工精神文化建設的關注和投入，建立以傳播媒介為主要載體、以休閑資源配置為手段、以企業(yè)文化建設為依托的面向農(nóng)民工的文化平臺，采取多種方式和途徑豐富農(nóng)民工的文化生活。

政府引導就業(yè)，農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，最大限度實現(xiàn)自身價值。近年來，政府高度關注、引導、支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)或者在城市創(chuàng)業(yè)。當前的大部分農(nóng)民工權益訴求正在從經(jīng)濟需求向發(fā)展需求轉(zhuǎn)變，能生存是基礎，能發(fā)展，在城市扎根才現(xiàn)實。⑧積極提倡有能力、經(jīng)驗、資金的農(nóng)民工實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)，這是實現(xiàn)農(nóng)民工權益保護和自身價值的有效途徑。為進一步促進農(nóng)民持續(xù)增收，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展，國家相繼出臺了低息的創(chuàng)業(yè)信貸、優(yōu)惠的稅收利率、方便的工商管理服務、免費的就業(yè)指導和技能培訓等一系列優(yōu)惠政策，這為農(nóng)民工的自主創(chuàng)業(yè)提供了多方面便利條件。農(nóng)民工應積極轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)保守觀念，主動學習相關法律知識，不斷開闊眼界充實自己。充分發(fā)揮農(nóng)民工的集體作用，主動加入工會組織，積極參加社會保險，依法同企業(yè)簽訂勞動合同，踴躍參加專業(yè)技能培訓，不斷提高自身的思想道德水平和科學文化水平，展現(xiàn)農(nóng)民工自身的風采，為將來的就業(yè)及自主創(chuàng)業(yè)打下堅實基礎，最大限度實現(xiàn)自身價值。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院）

【注釋】

①④⑤⑥國家統(tǒng)計局：“2011年我國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告”，http：//www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm。

②韓俊：“農(nóng)民工市民化與公共服務制度創(chuàng)新”，《人大復印資料》，2013年第2期。

③刁乾鶴：“論農(nóng)民工勞動權益的法律保護”，《長春理工大學學報》，2013年第6期。

⑦呂軍書：“農(nóng)民工權益法律保護與和諧社會建設—兼論新生代農(nóng)民工問題”，《前言》，2010年第19期。

⑧姚雪青：“能發(fā)展，扎根城市才現(xiàn)實”，《人民日報》，2013年6月23日。

責編/王坤娜