地役權制度在區域土地利用中的作用

【摘要】文章從賀蘭山東麓葡萄文化長廊建設中存在的土地法律問題和各種利益沖突的解決思路入手，通過地役權的類型化設計，建構以保護類地役權為核心的區域土地綜合利用制度，以期實現和解決賀蘭山東麓區域生態經濟帶的崛起和社會經濟文化的共同發展問題。

【關鍵詞】區域經濟 地役權 類型化建構 賀蘭山

黨的十八大報告提出要“加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。要加快轉變經濟發展方式、促進區域經濟協調發展，土地綜合利用制度是區域經濟發展中的核心問題之一。我們可以利用地役權制度的特性來設計土地利用的新的模式，以實現利益相關方的和諧共贏。

問題的提出

2011年，寧夏回族自治區發改委牽頭編制了《賀蘭山東麓葡萄長廊發展總體規劃》，自治區主席王正偉在《規劃》評審時要求，要把賀蘭山東麓葡萄文化長廊建設作為“十二五”寧夏現代農業的大事來抓，打造“東有黃河金岸，西有葡萄長廊”的塞上新景觀，使兩條經濟產業線、生態景觀線、文化展示線、旅游觀光線在塞上江南珠聯璧合、交相輝映。

賀蘭山東麓地區經濟的發展，尤其是葡萄文化長廊的建設，涉及到有關農林牧業、葡萄釀造工業、生態保護、文物保護、環境保護和建筑風格的統一管理和農戶利益保護等問題，而這些問題基本上是圍繞該區域內的土地而展開的。首先，長廊建設地域廣、范圍寬，涉及到現有的林地、荒地、荒灘、耕地、基本農田、工業用地、農戶的宅基地等，如何科學地進行規劃和利用，讓這些不同地塊的利用統一到長廊建設中來，是首當其沖的問題。其次，賀蘭山東麓地區的土壤和氣候等環境條件有利于農作物的生長和加工。這一地區土壤環境背景值（有害金屬元素）均低于全國土壤環境背景值，符合綠色食品認證土壤環境的要求。其年平均降雨量稀少、相對濕度較低，冬季較長且氣候嚴寒，不利于病蟲生長和越冬，病蟲害很少，植物生長季節殺蟲劑使用的機會比較少，故農作物及其果實的農藥污染和殘留非常低。另外，寧夏賀蘭山東麓地區的工業企業很少，幾乎無工業污染，這些條件都比較符合綠色食品生產對生態環境的客觀要求。這種得天獨厚的自然條件是我國乃至世界上其他主要葡萄產區所無法媲美的，賀蘭山東麓葡萄產業要上規模和上檔次，形成品牌，必須在綠色有機農業方面下狠功夫，必須在制度安排上著眼著手，要把長廊范圍類的所有參與者統一起來，實現綠色生產和經營。再次，賀蘭山東麓屬于生態比較脆弱的地區，環境保護的壓力是非常大的。在長廊建設的地域內，涉及到國家森林公園、旅游文化區域、河湖濕地、文物保護區和地理標志產品保護區，無論是產業建設、還是生態的維持和保護，都對這一地域的環境保護提出了更高的要求。第四，在長廊建設領域內，存在蘇峪口國家森林公園、西夏王陵、鎮北堡西部影視城、賀蘭山巖畫和青銅峽黃河國家公園等豐富旅游資源，周邊又是充滿濃郁回鄉風情的塞上各民族聚居地區。加之長廊區域內還有酒莊酒窖等生態旅游項目建設，必然涉及經濟發展和地方自然遺產、傳統文化和民族特色的協調發展問題。最后，賀蘭山東麓具備了世界優勢產區的特點，是世界上少有的冷涼釀酒葡萄最佳生態區之一。近年來寧夏新種植的釀酒葡萄品種多為赤霞珠，品種單一、缺乏特色，沒有充分發揮自己的地域優勢。自治區政府已制定了品種區域化種植規劃，規定了應選用的葡萄品種，并強調實行限產優質的原則。這種品種的選擇和產量的限定，可能導致與農戶、企業的生產經營自主權沖突問題。

上述各種問題，涉及到土地利用過程中個人利益、企業利益、社會公共利益的協調與平衡，不可避免地會發生涉及企業、個人與地方的利益沖突。寧夏各級政府在規劃和推進實施長廊建設時，不僅要靠市場服務和政策支持，更多的還要承擔引導、實施和干預的艱苦任務。地役權制度自身含有利益引導和利益補償的邏輯，是一種能夠減少社會對抗的權利沖突解決模式，在土地綜合利用制度設計和建構方面具有獨特的價值和功能，可以科學、積極、穩妥地協調長廊建設范圍內各種不同利益主體的權利訴求，能夠引導各種利益主體朝著規劃所設想的理想目標共同前進。

地役權的本質屬性

地役權的本質屬性為何，理論界頗多爭議。通常認為，地役權實現了不同主體在同一土地上的利用需要的并存與調和，是對土地這種稀缺資源的有效配置和調節的重要制度安排。需役地的權利人通過地役權的設置，實現了對供役地的積極利用或對供役地人的權利進行了限制，從而在客觀上使得需役地能夠更好地發揮其作用、創造更多更大的社會經濟價值。地役權除了具有他物權屬性、從屬性和不可分性的特征外，還可以總結出其內容的不限定性、設立的自主性和較弱的排他性以及需役地的特定目的性等本質屬性。

需役地存在的特定目的性。需役地的存在，是因為與供役地相互臨近而發生種種利用上的關系。我國物權法中的地役權是意定地役權，就土地利用的便宜而言，取決于地役權人對自己土地利用利益的認識和理解。因主體認識和追求的目的不同而有所差異，故而地役權的設立及其內容就具有很強的主觀色彩，并且會隨著時間的推移而發生種種變化。

內容的不確定性。大陸法系各國民法中，在其物權的種類和內容上采取的是物權法定主義，物權體系整體呈現的是一種較為封閉的狀態。但地役權卻因土地之間關系極為多樣，而使得權利的主要內容也須由當事人合意決定，這種先天的內容多樣性可以說是地役權的最大特色。①因此，具體地役權的內容只能取決于地役權設立者的主觀意思，其內容具有不確定性。

權利設立的自主性。設立地役權的過程，遵循的完全是私法自治原則，體現了某種程度的物權自由原則，當事人是否設定地役權、與誰達成地役權合同、地役權合同的具體內容、是否登記等等問題，均由當事人自行約定。各國在界定需役地利益時，又多范圍寬泛，委諸當事人依意志自由決定，只要不損害公共秩序即可。②各國民法把這個具體的問題交由當事人，任其在不違背社會公共利益的前提下自行設計和實施。

弱排他性。地役權體現的是一種非占有利益，不以對供役地的占有為條件，其主要內容是容許地役權人在供役地實施一定行為，或限制供役地人在供役地實施一定行為，這種制度設計決定了與其他用益物權制度相比，其排他性較弱。這種弱排他性表現在：在同一供役地上可設定多個地役權；根據需役地的利益需要不同，可以在同一塊需役地上設定不同種類的地役權；需役地上設定地役權后，并不排斥供役地人自己對于供役地和需役地人在供役地上所建設的設施或構筑物的使用。

地役權的類型化建構

區域經濟帶的建設是一項系統工程，應充分發揮和利用物權法中的用益物權制度，通過地役權的類型化建構，建立利益補償機制，加強區域的統一管理，從而解決土地利用、生態、環境保護和產業協調等問題。通過當事人自行設定的途徑，使得地役權制度可以順應不斷變化的社會生活實際，把新類型的土地利用關系納入地役權調整范圍內來。

環境保護地役權。環境保護地役權是由有關政府或環保組織等主體與供役地人約定利用供役地的一種用益物權，其主要內容是通過對破壞自然環境行為的禁止或限制，以達到生態公益和環境資源保護之目的。基于當事人意思自治的原則，這種地役權的設立主要是通過平等協商的方式確定在環境保護方面的權利義務關系。將環境保護地役權納入物權法的保護體系，可以有效地運用生態效益補償或減免稅收等經濟手段彌補供役地人的利益損失，從而實現各方利益的平衡和兼顧。這項地役權的建立既可以滿足環境資源利用的經濟價值又可以實現其保護環境的生態價值，因而是環境法和物權法的一種很好對接，也是我們解決環境問題，推進生態建設的一個有效途徑。③在長廊建設區域內設立環境保護地役權，主要是限制區域內的企事業單位和個人實施可能造成生態和環境破壞的行為，如限制供役地管理人或者使用權人排污、降低排污量，保護動物、不破壞植被、不引進有害本地動植物生存的外來物種等有礙建設區生態發展要求的行為，從而達到保護建設區生態環境的要求。

農業保護地役權。農業保護地役權是指在建設區域內進行農業生產和經營管理時，供役地人承擔一定的義務，從而滿足需役地在農業生產管理方面的要求。農業保護地役權單就農業生產和經營管理著眼，因此，不同于傳統意義上的鄉村地役權。鄉村地役權強調農村社會生活中的各種地役權關系，其范圍更為廣闊，涉及鄉村的相鄰關系、灌溉耕作以及因宗族傳統文化習俗需要而產生的各種地役權。④就長廊建設而言，設立農業保護地役權，可以從建設區的林木繁育、葡萄品種的選擇、施肥、噴灑農藥的品種和劑量、產量控制等相關發展綠色有機農業要求角度出發，限制供役地使用權人或者所有權人的自由，使其采取和需役地一致的農業生產和經營管理標準，從而達到建設區內農業產業的規模化和有機化。

地域特色風格保護地役權。地域特色風格保護地役權，是指為了保護特定地域的歷史、地理、自然或人文風格，而要求供役地人承擔不建設違背這種風格的建筑物、構筑物和設施、不破壞這種地理環境的義務為內容的地役權。賀蘭山東麓地區集中了寧夏地區的典型自然和人文景觀，建設區的葡萄酒文化產業項目和其他建設項目，無論從設計上，還是從其建筑的特色和內涵上，都要自覺地保持與本地區的自然和人文特色相協調，防止發生破壞地域特色風格的情況。

公共地役權。公共地役權設立的主要目的是為了社會公共利益的需要而使供役地人承擔一定的容忍和不作為義務。這種地役權是調整公共利益和個人利益的一種法律手段，它要求犧牲某些個人利益，促成公共利益或公眾利益。⑤公共地役權在國外是一種法定地役權，多指國家通過立法或者政府通過行政命令所建立的一種以維護社會公共利益為目的的地役權。長廊建設中涉及到公共管理事項非常多，如市政工程、公共設施等，都涉及到利用他人土地問題，政府如能在加強行政規劃和管理的同時，通過設立公共地役權，建立利益補償機制，就能很好地解決這些公共利益和個人利益的沖突問題。

設立地役權的模式選擇

國外獲得保護類地役權的方式主要有三種，即通過行政命令、行政合同、捐贈鼓勵三種途徑獲得。因為物權法沒有賦予行政機關相應的權利，通過行政命令設立地役權的方式存在法律上的障礙，故可以參考國外的有效做法，選擇通過行政合同和權利人捐贈的模式獲得。

行政合同模式是指出于保護自然資源、維護生態環境的良性發展等公共利益的客觀需要，由政府與不動產權利人進行協商，通過支付對價而取得地役權，從而限制該不動產權利人對不動產進行與環境保護目的相違背的各種利用活動。由于這類地役權的主要內容是對供役地人對土地利用方式的限制或者要求其承擔一定的容忍義務，故需要對該供役地人所遭受的損失支付合理的對價。支付對價的方式既可以是直接支付現金，也可以是進行其他形式的經濟補償。捐贈鼓勵模式是由土地權利人通過捐贈協議為需役地設立地役權的方式，需役地人獲得地役權不用再支付相應的對價，而國家和政府為了鼓勵這種捐贈地役權的行為，在諸如稅收等方面給予其相應的優惠待遇。對于區域經濟帶建設范圍內的企事業單位和個人而言，出于自身發展和生產經營需要，還可以在符合建設區總體規劃的前提下，通過簽署地役權合同來為自己或者他人設立地役權，以達到合理有效利用土地的目的。

建立利益補償機制和統一管理體制

對生態環境保護做出努力并付出代價者理應得到相應的經濟補償，而生態受益人也不能免費使用改善了的生態環境。在區域經濟建設過程中應考慮建立如下利益補償機制：

第一，設立地役權基金。該基金的資金來源可以是多方面的，如：由政府安排財政資金作為長廊區域內各種地役權的購買資金；在出讓土地或者發包土地時，要求受讓人和承包人的土地上承擔地役權，在費用上可以考慮因該限制而予以相應的減讓在建設區旅游景點的門票收入中拿出一定比例的資金作為購買生態地役權的費用；可以考慮在園區葡萄產品的有關稅收中拿出一定比例的資金作為獲得農業保護地役權的費用；可以通過社會捐贈等其他措施獲得一定的資金。第二，對建設區的需要搬遷的農戶、企業在用工、移民安置方面制定一定的優惠或者獎勵措施，對其進行相應的補償。第三，在建設區內符合生態環保和有機農業生產要求的農戶和企業，在貸款政策和政府資金扶持等方面給予支持，鼓勵和引導建設區內的各類主體向著生態化生產和管理邁進。

寧夏的葡萄文化長廊建設，涉及自治區多個市縣（區）、鄉鎮、農墾系統及相關企事業單位，靠市縣級地方政府無法協調，建議自治區建立統一管理體制，設立一家綜合機構管理長廊建設中涉及的有關規劃、建設、土地、農林牧、水電、道路交通、旅游、環保、文物保護等相關事務，行使與長廊建設有關事務的統一審批和行政許可等管理職能。同時由其統一管理建設區內的所有地役權合同，負責統一進行登記和監督實施，檢測建設區域內的生態和環境保護狀況。

賀蘭山東麓葡萄文化長廊建設，圍繞葡萄生態資源、文化旅游觀光資源和區位優勢，大力發展適合本地資源特色和氣候特點的生態農業產業、釀酒加工配套產業、旅游文化和服務產業體系等區域經濟，可以實現產業集群效應和規模效應。要轉變經濟發展方式、促進區域經濟協調發展，實施區域發展總體戰略和主體功能區規劃，就應重視地役權規范功能和制度優勢，發揮制度創新的積極性和科學性，利用設立各種地役權的模式，建立利益補償機制，統一進行監督和管理，實現特色生態經濟帶的崛起和社會經濟文化的共同發展。

（作者為寧夏大學政法學院副教授）

【注釋】

①謝在全：《民法物權論》（上），北京：中國政法大學出版社，1999年，第369頁。

②曹詩權，張鵬：“論地役權的適用范圍”，《現代法學》，2000年第4期。

③諸江，蔣蘭香：“環境保護地役權探究”，《求索》，2008年第5期。

④耿卓：“比較法視野下的我國鄉村地役權及其立法”，《當代法學》，2011年第5期。

⑤高富平：《土地使用權和用益物權—我國不動產物權體系研究》，北京：法律出版社，2001年，第249頁。

責編/張蕾