從憲法基礎理念看我國鄉村自治制度轉變

【摘要】鄉村自治是我國基層民主發展的重要里程碑，是實現社會主義新農村建設的一項重要內容。同時也存在民主管理與民主監督難以落實、“政治性”自治制度難以理順等問題，因此，有必要從憲法的基礎理念入手，分析我國當前鄉村自治存在的問題，并提出鄉村自治制度從政治型自治向公共事務型自治的轉變以及如何轉變的建議。

【關鍵詞】鄉村自治 憲政視域 政治型自治制度 公共事務型自治制度

我國鄉村自治的含義

鄉村自治即村民自治是一個多層級的概念體系。在憲法層面上，自治權是一項國家法律賦予的政治權力。依我國憲法規定，我國將村一級的事務交由該村的群體自我管理，此項支配權為“權力”而非“權利”。“權利”指公民或個人的法律資格或享有的特定利益的可能，是可以放棄的。而作為村民的自治權是不可以放棄的，必須依照《村民委員會組織法》實施。

在個人層面上，鄉村自治權的實施是以個人權利為邏輯起點的，也就是說自治權落實到個人層面上是一項權利，如選舉權和被選舉權。此時，村民自治權是村民個體的一種自治權利的集合。當這種集合性、團體性的權利達到規定數量時，則可以行使自治層面上的權力。因此，在此層面上既然是個人的權利則是可以放棄的。

再者，村民自治權是一項融合身份和契約為一體的權力。村民自治權的成員基礎單位為成年“村民”，即年滿十八周歲的該村的村民才能取得這種身份，如果身份喪失將導致相應的資格的喪失。當然，光有個人的行為還不夠，個人在行使權利時必須與其他人一起達到多數人的情況才有可能實現自治權，這一過程猶如契約關系，成員的契約共同形成自治，該契約將約束每一個村民。

由此，我國《憲法》規定的公民的基本權利及基本政治權力對于村民的落實，主要是通過村民自治來實現的。村民自治制度走過了25年的歷程，但是為了適應不斷發展的社會新需要，我們必須適時調整改革該項制度，使其不斷完善。

我國鄉村自治的基礎

自由：鄉村自治的制度邏輯起點。自由是什么，沒有人能給予確定的答案，古今往來人類不斷地追求自由，并對自由做出各種各樣的解釋。馬克思指出“自由”意指“從被束縛中解脫出來”。人類社會發展史就是人類自由發展的歷史。我們平常觀念中的自由，乃是行動自由，即行為的范圍。因而，自由可分為消極的自由和積極的自由；消極的自由可以簡單理解為自己的行為范圍不受他人干涉。

黨的十一屆三中全會后，中國經歷了重大的社會變革。在經濟體制方面，我國已確立并深入發展了社會主義市場經濟，我國農村經濟也順應歷史潮流，向市場化方向發展。在政治制度方面，確立了社會主義民主和社會主義法制。在這場變革中，力量源泉和發展的需求在于自由。因而，從變革和發展的角度而言，鄉村社會需要的自由是積極的自由。自由依照自己或自我群體的希望，出于自己的理性和目的，安排自己的生活及期待才能激發農村的生產力。

民主：自治理念的核心。源于希臘語的“民主”有“人民”和“治理”的含義，于是人們通常把民主理解為社會治理制度，即民治。民主與自由是兩個高度相關又相互獨立的概念。保證一個社會大多數人的政治權利、利益的實現，使其上升為國家的意志得以確立和保證是民主的目的。中國鄉村自治制度的基礎在于民主，也沒有人敢懷疑其正確性。因此，中國鄉村自治根源于民主的思想是毋庸置疑的，但也應當考慮到“我國農村民主發展的現狀以及民主發展的階段性差距，從而對我國農村的民主發展有個客觀的評價”。隨著我國社會生產力的不斷提高，社會主義新農村的不斷發展，民主主體的思想和認識的不斷深入，民主也逐步成為村民的一種普遍的價值理念和價值追求。

權利保障：自治理念貫徹的保證。權利是個人存在的根本，每一個人都是存在于權利的密度范圍中的主體，從公民政治權力到個人的民事權利，滲透到每一個人生活方方面面。民主是代表和體現多數人的利益和意志的，那么，在民主的政治參與理論下，少數人的利益是如何實現的，這也就是如何保證民主的自治權不會違背文明的發展軌跡。雖然權利也是一種價值取向，與民主的價值目標緊密相聯，但是權利卻是民主的保障，多數人不能剝奪少數人固有的權利，如多數人不能通過決議剝奪少數人應當分得的承包田。從某種角度而言，民主也是一項權利，如在我國，年滿18周歲的公民享有選舉權和被選舉權。因而，民主是一種參與程序的正當性的評價，而權利是內容的正義性的評價。

轉型時期我國鄉村自治存在的主要問題

一是“民主型”鄉村自治的制度設計與偏離于“民主”的自治實踐。我國《村民委員會組織法》無疑是根據“民主”原則設計的制度。村民自治制度的設計本意就是“農民群眾當家作主，實行民主自治”，要求自我管理、自我教育、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。民主是自治的精神基礎，要求“參與機制、競爭機制、制衡機制、法制機制”。因此，一個適格的公民能否以一定的方式參與選舉和被選舉、重大決策的出臺、決策和執行是否能夠公平，是否具備內部和外部的權力制約機制，是否法律至上，是否有法可依依法辦事是評價民主的重要指標。當前，經過20多年的鄉村自治的實踐，基本能做到的是選舉的基本參與，但決策參與機制、競爭機制、制衡機制、法制機制還難以做到。

目前，我國農村村委會在很大程度上還協助執行行政事務，如稅費征收、戶籍管理、社會治安、計劃生育、環境保護等。于是，作為基層國家干部的村支書和村委會主任必須履行其職能，執行國家政府的意志；同時，作為村民代表，又要代表村民的意志和利益。此時，協助國家的管理意志與代表村民的民主意志集中在同一個群體身上，這樣民主決策、民主管理、民主監督是不可能實現和存在的，造成所謂“干群關系”緊張的局面，這也與制度設計的“民主”相偏離，因為當村民通過選舉選出的村委會在執行公共事務時，存在村民對于出現上述協助執行政府事務時是否具有實質監督權的問題，當村委會違背絕大多數村民意志而行事時，那么，這種制度就已經偏離了民主。

當然，對于民主的最大偏離并非上述的情況，而是村民委員會成立之后，村民對于決策喪失參與權和合適的監督機制下的監督權，根據當前的實踐也不存在有效的權力制約機制。在此種情況下，選民選舉出來的村民委員會成員，或者是村長、村支書，也就無需對選民“負責”，其行為與選民的意志沖突時，《憲法》規定“一切權利屬于人民”的民主就無法實現。

二是“政治性”自治的制度設計與轉型期鄉村生活的背離。我國的《村民委員會組織法》立法背景及設置的目的更多是政治性的制度。傳統中國，政治統治保持著高度中央集權，社會管理則高度分散，自行其事。傳統鄉村社會具有明顯的自治特征。在傳統的鄉村自治中，采用的是鄉、里、保、甲形式，其目的在于維持對農村的統治，其主要功能是入戶編查，賦役派征和治安管理。1941年南京國民政府頒布《鄉鎮自治暫行條例》，同年行政院頒布《地方自治實施方案》，該方案不是依照孫中山的直接民權設計，依然是傳統國家行政管理的方式。新中國建立后不久開始人民公社化，“公社”將集行政管理與日常事務管理于一身，有學者稱之為“身份自治”。這種看法是值得商榷的，人民公社雖然是農民自愿的組合，但是該組合并非一種自治，最多可以稱為組織形式。一切包括生產資料、生活資料均在政府安排下，那么如何談得上自治，關于“身份”自治的提法更不恰當，雖然人民公社時期是存在“身份”歸屬公社的問題，但是自治本身具有區域性，如果也將區域理解成身份，那么什么樣的自治才算自治。從以上各自治類型來看，“政治性”的制度安排優于其他安排。這一點在我國當下的村民自治中改變并不太多。學者也將村民自治制度稱之為“政治制度”。

當前，中國社會主義市場經濟的發展已經帶動了農村經濟的發展，可以說有一部分村落已經成為工業化農村。基于中國國情的特殊性，目前鄉村的主要問題是經濟問題，如集體財產、土地分配、林權分配等，對于這些問題《村民委員會組織法》并沒有設置權利、義務與責任規則。而這些又恰恰是中國轉型時期關系村民利益及社會公平的問題。再者，當前的農村農業產業特色也比較明顯，而村委會下沒有設置諸如蔬菜種植委員會或水果種植委員會等類似的機構為信息化背景下的農民或村民提供服務。再如宗教事務也完全屬于“私”的范疇，而當前在轉型時期民眾的心理與心靈也需要幫助時，我們卻看不到村民委員會的蹤影，而當出現行政任務時哪怕是侵犯民眾權利的時候，村委會則會如影相隨，因此，自治組織的功能的轉型是必須的。

三是監督的缺失造成“民意的違背”與規范的缺失。我國《村民委員會組織法》中雖然提到了“民主監督”，但對于如何實現監督卻沒有任何規定，法律諺語云“有權力必然要求有監督”，一個沒有監督的制度或人是難以正常有效又不偏離制度設計的初衷或不產生腐敗的。

首先，當前自治制度設計缺乏有效的外部監督。《村民委員會組織法》中并沒有規定監督權，雖然實踐中依照行政邏輯的結果，鄉鎮一級政府對村各項工作進行監督，但是，此種監督并不是法律制度框架下的監督，其結果可能使得自治制度不存在，而以行政命令的方式來領導村民委員會。這樣的結果是民選村委對上負責而不對村民負責，當前此種自治監督異化現象比較普遍，值得警惕。因而，外部監督可能只有司法監督了，但是這是社會的最后一道屏障，側重的是救濟或懲罰。

其次，當前的自治制度設計與實踐缺乏內部監督。《村民委員會組織法》提到的民主監督，應當指的是內部的監督，但是從《村民委員會組織法》中看不到專門的監督機構、監督途徑及可實現方式的規定。村民只有當村委會成員不稱職時才能行使罷免權。一個村我們將其視為一個主體，村委會可以將土地承包，村里也可以興建集體企業，如果沒有內部監督制度的存在，那么也就不能事前預防。內部監督制度的存在及現代商業組織形式的采用應當足以防范風險。

當然，在內部和外部監督都缺失的情況下，“民主”也就成為“人治”，依靠人的“善”、“惡”來看良治與否，其行為規范的缺失必然帶來自治實施效果的不確定性。

我國公共事務型鄉村自治制度的建設

基于我國《村委會組織法》的規定，公共事務型自治才是符合立法目的的。如果不把“村長當干部”而是協調和服務于村莊共同體，那么，一是村莊的發展獲得更多的資源，甚至團體協力的資源；二是鄉村的個體利益及群體獲得一個公共服務的機構，在這里村民可以獲得個ed1bb941481d20b6a85451e11512dc1c體所不具有的資源。雖然我國的鄉村自治中還普遍存在著主要對“上級負責”的政治型自治，但公共事務型的自治組織體才可以適應轉型時期的農村需要，才能夠提供公共服務性組織的需求。其來源于現實的中國農村向現代化、市場化的農村的轉型。

制衡與權力分配。在現有的框架下，缺乏的是制衡框架。當前，根據《村民委員會組織法》不可能增加制衡機構，但是，可以設置內部制衡機制。比如目前存在最多的問題是村長以個人代表村委會的名義實施危害村莊的行為。那么，制衡機制可以在村委會內部實現，即在村民自治章程中規定，村長是村莊對外活動及民事交往的代表，村長必須根據村委會的決議執行，村長未經村委會決議或預算通過的財務所進行行為無效，所產生的損害由村長個人承擔責任。村委會成員為單數，決議事項實行一票否決。村民委員的民主不能是少數服從多數，因為其保護的利益是村莊共同體的利益，如果有人反對，那么該項決議可能是不符合村莊共同體的利益。當然，在法治時代的今天，在涉及村莊利益的事項，如果村莊內部存在分歧，而無法形成一致意見時，可以考慮引入社會中的律師或其他無利益的第三方在合法的限度內作出決議，由村委會執行。

制衡的一項重要制度為回避制度，如果決議的事項是一項具體利益（非普遍關系），關系村委會成員自身及五代以內的直系血親及旁系血親的親屬或村民認為存在其他關系足以影響決議的公正的，任何村民可以向村委會申請決議回避，或自行回避，該回避沒有回避的，該決議無效，由此產生的責任由該回避的村委成員承擔。

權力邊界框架。村民自治的實現依賴于權力框架來理清，誰做出決定，誰對決議事項負責。村支書是黨在基層的組織，村支書對于村委會的領導是黨的領導，其領導權僅限于黨內事務及政治方向的領導，而非對于自治組織及自治事務的領導。村支書是上級任命的，因而，村支書的權限不包含自治事務，所有的自治事務必須是村委會決議。村委會成員對村委會決議的事項負責，如果決議事項侵害了他人權利或對村莊造成損害，贊成通過該決議的成員必須對損害承擔責任。對于該損害責任的主張任何村民均可以主張，下一屆的村民委員會也可以對上一屆村民委員會進行主張。如果村民委員會決議沒有記錄或記錄不清由全體村民委員會承擔責任。

事務型的具體組織構建。自治組織根據我國《村民委員會組織法》可以下設委員會。從目前的情況來看，設委員會的村很少，最多設置婦女委員會、治安委員會、計劃生育委員會用以輔助執行縣、鄉行政事務。當前，針對農村出現的問題可根據村情設置科技推廣委員會、信息委員會、宗教委員會、教育委員會等。該法規定村民委員會成員可以兼任專門委員會的成員，但是該法律規定是任意性規定，村民自治章程完全可以排除，因為各事務委員會專業性較強，甚至需要專門知識的人才可以擔任，排除村民委員會成員擔任的原因是專門委員會是對村民委員會負責，一個人不能既當裁判又當運動員，否則，會造成村委會對各專門委員會監督喪失。

對村民委員會的各專門委員會制度的應用其實還有一項功能，即利用專門委員會來協調村民與村委會的關系，發揮其橋梁作用，加強兩者的溝通。比如，可以設置一個村民申訴委員會，然后在章程中規定，對于村民申訴委員會收到的申訴，必須由村委會會議決議通過。同時，還可以在章程中設置決議適用回避制。這樣，村民有了問題就可以通過村民申訴委員會來進行反映解決了。

村民委員會的組織構建。基于現實的中國國情對于村民自治實踐及法律規定，必須對村委會進行結構框架的建設來實現其不違背其設立自治組織的目的，不偏離村民的共同意志。村民委員會為例會制，村長負責召開，村長缺席由副村長召開，村長和副村長缺席，由村支書代為主持召開。村民委員會會議一律公開。同時，可以制定具有一定強制性的村規民約，作為村民開展自治活動的具體規范，內容可以涉及村級公共事務的多個方面，技術上具有一定的可操作性，當然其效力要比村民自治章程低一個層級。

（作者單位：河南許昌學院法政學院；本文系2013年河南省教育廳人文社會科學項目“我國鄉村自治與宗教關系研究—對河南部分村落宗教現象的考察與反思”的部分成果，項目編號：2013-ZC-002）

責編/許國榮（實習）