放權體制中的地方政府行為特征思考

【摘要】我國改革開放以來形成的中央地方關系是一種放權性的制度體系。在這種體系中，地方的發展受“縱向性依賴機制”的約束。在這種機制約束下，地方政府在“侍從”于中央的前提下才能享有一定的“自主”，這種“自主”是“侍從”于中央的自主，因此“侍從性自主”是對我國地方政府行為特征的準確概括。

【關鍵詞】放權體制 縱向性依賴機制 “侍從性自主”

引言

西方分權理論認為，在一國的政治制度安排選擇中，在政府權責、職能和政府領導人員選拔等方面實行分權性的制度安排會使地方政府更關心地方福利，會對中央形成一種制衡力量以維護市場制度①。在這樣的分權思想的制度安排下，地方政府并非中央政府的延伸，而是一個獨立的行為主體，與中央政府之間是既合作又相互制約的關系，地方政府因而擁有較為自主的發展權，地方政府的行為特征具有明顯的“分權自主”和“自治自主”性特征。如果中央地方關系分權極其徹底極端的話，那么地方政府就有可能從“分權自主”和“自治自主”走向“獨立自治”或“獨立自主”。

因此，與集權體制相比較，地方政府行為在一定程度上具有為國家根本制度所保障維護的自治性和獨立性是分權體制下地方政府的根本性行為特征。

改革開放以來，我國地方政府雖然從中央政府獲得了較大的地方治理與發展的自主性，但是不能認為我國的中央與地方之間的制度關系已經或正在實行與西方一樣或者類似的分權制度。如果深刻了解我國現實政治和政府制度實際運行情況的話，那么根據西方分權理論框架來分析我國地方政府的行為特征，顯然是存在根本性的研究范式錯誤。

可是目前國內大多數學者在研究分析我國地方政府行為問題時，特別是研究地方政府如何在推動地方經濟增長的問題時，都是參照西方分權理論的認識框架來展開的。

目前我國的根本政治制度顯然不是分權性政治制度，但也不是原先計劃經濟時代的完全集權式政治制度，而是一種將集權和放權相融合的央地制度安排，有學者將此制度安排稱之為“放權體制”②。因此，為了準確地分析出我國地方政府的根本性行為特征，應該首先準確理解我國中央與地方關系的性質。

我國地方政府行為特征的文獻綜述

對改革開放以來地方政府行為角色或行為現象問題的研究，一般來說可以概括為兩種研究范式：

一種范式從官員和組織激勵的角度出發，將官員激勵、財政分權、政府競爭與地方經濟增長聯系起來，來解釋改革開放以來地方政府行為的價值取向變化及其行為角色，至今為止形成了具有一定共識性認識。這種研究范式的邏輯是，改革開放后中央政府對地方政府持續不斷地下放權力，使地方獲得了空前的自主性，在地方追求實現自身利益的強大激勵下，地方政府表現出了為自利最大化而進行競爭的行為特征。在這些研究中，中央對地方所進行的財政放權讓利成為研究的焦點，典型的研究理論有“中國特色的聯邦主義”。它們把財政體制改革所產生的對地方利益的激勵與地方政府行為聯系起來，指出地方政府為經濟增長而競爭，而且是地方官員出于晉升激勵下的“錦標賽”競爭③。

與此同時，也有學者指出地方政府的權利及自主性增大也帶來了一些消極影響，主要表現為地方保護主義、地區間惡性競爭、重復建設、投資膨脹等弊端，從而不利于國民經濟的協調發展④。總之，地方自利行為最大化成為地方政府行為的一大特征。

另一種研究范式從政府組織間的關系角度出發，將政府間的制度關系尤其是財政制度關系與地方治理問題聯系起來，分析地方政府所存在的各種扭曲性行為問題和未來地方治道變革的方向。在關于地方政府行為的分析中，有學者認為我國政府間的制度關系是一種“壓力型”體制⑤，在這種“壓力型”體制下，越是在基層的地方政府，地方政府組織間行為的“共謀現象”⑥越普遍，地方政府行為脫離民眾的實際需求導致國家政權在基層的“懸浮”現象⑦就更趨嚴重。有學者認為地方政府在不同時期分別會表現出“強化市場型”、“勾結型”和“掠奪型”等多樣化的行為類型和行為特征”⑧。尤其是在1994年正式實行分稅制改革后，地方政府的行為顯現出“從援助之手向攫取之手轉變”⑨。

筆者認為，改革開放以來，對我國地方政府行為現象問題的研究不是簡單地非此即彼就可定論的，“競標賽競爭”、“自利最大化”、“攫取之手”或“援助之手”僅僅是地方政府行為的某些表象性行為，而這些行為都不是中國地方政府獨有的現象，也不是只有改革開放以來才有的現象，因為只要存在行政區劃這種體制，就會有“塊狀”的利益單元，每一個“塊狀”的利益單元之間就存在“競爭”和“自利”的“天性”，中央和地方權力劃分的制度安排作為一種外生力量，只會起到壓抑或釋放這種“天性”的作用，而不具有創造或泯滅這種內生“天性”的能力。因而把內生于任何體制環境中的地方政府所具有的行為現象視為某種具體體制環境中的地方政府行為特征是經不起邏輯推敲的。

放權體制下地方政府行為特征的決定機制

改革開放以來，中央政府為推動全國和地方經濟發展對地方下放了許多為地方發展所需要的發展性行政權力，地方因而獲得了空前的自主性，基于此，有學者就認為“自主性”是地方政府行為的根本性特征⑩。但筆者認為，在放權體制的原則和機制約束之下，中央與地方的關系首先是一種“侍從關系”，中央賦予地方的自主權不能超越中央的規定和統籌部署。在涉及地方經濟發展與治理的行政性政策實踐過程中，這種“侍從關系”通常是通過中央運用“選擇性”政策工具來維系的。所謂選擇性政策亦稱“資源性政策”，其內容主要涉及政策資源配置，包括規劃制定和審批、財政預算安排、投資決策，獎勵、項目選址、物質分配和補貼等方面政策資源的配置。

改革開放之后，中央政府采取“非均衡發展戰略”推動地方經濟發展，非均衡發展戰略非常重要的政策特點是，中央政府通過空間差異化政策來配置資源，為某些地方的發展注入活力和動力。它大致可以分為兩類：

一類是區域性發展戰略支持政策，從1980年代沿海地區開放發展戰略及相關優惠政策的實施，以及2000年以來的西部大開發、振興東北、中部崛起和各種綜合改革配套試驗區等政策，這一類政策除經濟政策外，也包括一些涉及社會和體制改革的政策，這類政策通常直接決定一個地方的發展命運；第二類是專項性的支持政策，如財政、產業、土地等政策，主要是針對地方某些項目發展的支持性政策。

這兩類政策的共同特點就是，在特定時間內具有空間排他性，無不充分體現了選擇性政策的特點。此外，該兩類政策還具有政策配置非常規性的特征，其中專項轉移支付大多通過“地方申請、中央審批”的形式配置程序。對某個具體地方而言，這些政策程序過程具有不確定性，并不是地方凡申請就可獲批準，因而不是一種常態化的政策資源配置形式。

大量選擇性政策的存在，地方經濟發展好壞或快慢與中央的政策惠顧密切相關，中央在不同時期對不同地區所實施的選擇性優惠政策和資源配置，對相關省市的經濟發展具有決定性的影響。而地方政府為了加速地方經濟發展，會最大化地爭取中央的優惠政策和資源分配而竭盡所能，這其中甚至包含著一些尋租行為。

地方經濟發展高度依賴中央選擇性政策的供給，這就形成了地方發展與地方利益獲取的“縱向性依賴”的治理機制，在放權體制下這是一種使地方服從中央統一領導的機制。需要特別指出的是，這種縱向機制有別于分權制度所產生的“獨立機制”，因為在獨立機制下，地方政府與中央相互約束，地方是獨立的行為主體，地方不僅自我發展，而且也是自主發展，中央只是對那些落后地方的發展進行幫助和支持，中央不能主導控制地方的自主性發展權。

另外，這種縱向機制也不同于傳統計劃經濟集權體制下“條條專政”機制，因為在“條條專政”機制下，中央政府不僅是一個全能性的政府，而且也有權控制調用全國的一切資源，地方政府只是個啞巴政府，是中央政府手足的延伸，地方不是一個獨立的行為主體，地方只是被動地執行中央的意志，沒有自治性和自主性。

相比較而言，放權體制下的“縱向性依賴”治理機制中的中央地方關系明顯不同于上述兩種央地關系機制，這種關系機制一方面表現為地方政府必須要在發展的方向和路徑選擇方面侍從于中央政府，地方政府的任何執政行為要根據中央的規定安排或者許可后才能展開；另一方面中央政府主動向地方下放許多權力特別是為地方發展所需要各種發展性行政權力，地方政府因而獲得了較大的發展自主性。具體而言，這種“縱向性依賴”機制包括以下幾方面內容：

一是在政治權力的實施方面通過執政黨和政府的組織人事任免、考核和問責、紀律檢查等政治集權制度安排，中央牢牢控制地方政府各級領導人員的產生與廢免。

二是在地方的發展權實施方面，各地方的基本發展方向不僅由中央在總體上控制領導而不允許各地偏越國家的根本發展方向和發展道路，而且地方在發展的手段和方式方面也需要得到中央的認可，甚至特定地方的發展在政策與物質資源方面可能需要由中央授予甚至是專門配給。

三是在行政權的實施方面通過行政放權政策和制度安排，中央政府在不同的發展時期內對地方政府下放那些其認為可以下放的權力和職責，賦予給地方政府一定程度的地方發展與治理的自主性權力，但同時保留對地方發展的資源配置或布局進行方向性干預權，中央除少數要素資源需要在全國性范圍內控制市場價格外，一般不對地方市場中的一般性要素資源市場價格進行控制，也不對地方市場中的具體經營管理進行過多干預。

四是在國家的財政權力實施方面通過中央與地方之間的具體財政制度安排，將地方發展的成果由中央和地方共同分享，比例與程度由中央最終決定，地方在較大程度上享有中央認可的地方利益，但同時中央不僅擁有調整地方與中央財稅收支界限的最終決定權，而且也擁有平衡地方經濟發展和收入差距的最終收入調節權力。

五是在政府具體權力和職能的實施方面通過建立“條塊結合”的政府機構體系，分別讓“條”代表并直接執行中央的意志，讓“塊”一方面必須執行中央所強調推行的意志，另一方面可以在較大程度上代表地方并直接執行地方的意志，在充分發揮作為“塊”的地方的積極性和自主性的基礎上，中央在不同時期根據其治理國家的需要不僅可以“條”制“塊”，或者以“塊”牽“條”，也可以削“條”并“塊”，或者削“塊”并“條”，同時中央擁有統一收歸地方政府機構和人員建制性設置的編制權力，這樣就更具體強化了地方只有在地方行政和發展事務方面具有“自主性”的可能，而沒有政治事務“獨立性”和“自治性”的可能。

在上述決定地方發展與治理的“縱向性依賴”機制約束下，地方政府行為無疑首先要表現為“侍從”中央的特征，因此“侍從性”是我國地方政府行為最為本質的特征表現。在地方“侍從”于中央的前提下，中央對地方在一定程度上下放了較大范圍內的涉及地方發展與治理所需要的發展性行政權力，也在一定程度上認可并支持地方為發展與治理地方事務所必需的地方自我利益訴求，從而使地方政府行為又表現出一定的“自主性”特征，但這種行為特征只是其表象性行為特征。將上述作為本質性特征的“侍從性”和作為表象性特征的“自主性”結合起來，就可以概括反映出我國地方政府行為表里兩方面的行為特征，就是“侍從性自主”行為特征。顯而易見，這種“侍從性自主”不是“分權性自主”，不是“自治性自主”，也不是“獨立性自治”，更不是“獨立性自主”。地方政府除這種“侍從自主”特征性行為之外，其他行為表象無不是這種“侍從自主”特征性行為所衍生出來的扭曲性或是變異性的行為現象。

結語

中國經濟和社會發展與治理的優點或問題，均與地方政府行為的“侍從性自主”特征有關，亦即都與放權體制有關。顯然，在放權體制下，較之于西方分權體制，地方政府發展經濟的任何行為都必須符合中央的要求，地方政府在地方經濟發展中主要是貫徹執行中央的發展目標和任務，這是地方發展權高度集中于中央的體現。因此，“侍從性自主”是地方政府最根本的特征性行為，是一種與放權體制與生俱來的行為特征，地方政府的其他行為表現都是“侍從性自主”特征性行為的衍生或扭曲。理解這一點，才能理解為什么在地方發展與治理中會存在的諸多重大問題，總是要引起中央重視并有中央采取措施才能得到有效解決的治理難題。

（作者單位：東莞理工學院政法學院）

【注釋】

①錢穎一：《中國特色的維護市場的經濟聯邦制，現代經濟學與中國經濟改革》，北京：中國人民大學出版社，2003年，第197～220頁。

②殷存毅，夏能禮：“‘放權’或‘分權’：我國央地關系初論”，《公共管理評論》，2012年第12期。

③張軍，周黎安：《為增長而競爭：中國經濟增長的政治經濟學》，上海人民出版社，2008年。

④沈立人，戴園晨：“我國‘諸侯經濟’的形成及其弊端和根源”，《經濟研究》，1990年第3期。

⑤榮敬本，賴海榕：“關于縣鄉兩級政治體制改革的比較研究—從村到鄉鎮民主制度建設的發展”，《經濟社會體制比較》，2000年第4期。

⑥周雪光：“基層政府間的‘共謀現象’—一個政府行為的制度邏輯”，《社會學研究》，2008年第6期。

⑦周飛舟：“從汲取型政權到‘懸浮型’政權—稅費改革對國家與農民關系之影響”，《社會學研究》，2006年第3期。

⑧高鶴：“財政分權、經濟結構與地方政府行為：一個中國經濟轉型的理論框架”，《世界經濟》，2006年第10期。

⑨陳抗，Arye L.Hillman，顧清揚：“財政集權與地方政府行為變化—從援助之手到攫取之手”，《經濟學季刊》，2002年第4期。

⑩何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，北京：人民出版社，2008年，第50～51頁。

殷存毅，湯志林：“基于選擇性政策的‘駐京辦’及其運行模式”，《公共管理評論》，2010年第9期。

責編/張蕾