農民集體法律主體地位重構的當代價值研究

【摘要】農民集體作為法律主體，是具有中國特色的法律概念。農民集體法律主體地位的確立是完善社會主義公有制制度的歷史性要求，具有現實的法律依據。農民集體法律主體地位的重構有利于完善我國農村市場主體制度，推進農業現代化，有利于完善鄉村治理機制，深化農村基層民主。

【關鍵詞】農民集體法律主體 地位重構 當代價值

農民集體作為法律主體，是具有中國特色的法律概念。作為社會主義公有制的重要內容之一，農民集體作為集體所有財產的所有權人，是“經濟范疇的人格化，是一定的階級關系和利益的承擔者?！雹僭谖覈母镩_放前，集體經濟實行的是“集體所有、集體經營”的經營模式。改革開放后，集體經濟實行的是“集體所有、家庭經營”的經營模式。農民集體所有權歸農民集體，集體日常性事務的管理歸村民委員會，土地承包經營權歸農民。農民集體、村民委員會、農民作為不同的法律主體，在理論上形成“三足鼎立”之勢，在現實中的關系卻是“剪不斷，理還亂”，這恰恰是當代農村改革的難點和重點，因此，農民集體法律主體地位的重構具有極為現實的當代價值。

農民集體法律主體地位重構的必要性

改革開放以來，農民集體作為集體財產的所有權人，逐漸退出農業生產領域，更多地是作為鄉鎮一級政府的“派出機構”的角色，履行鄉政府委派的“征稅、征兵、計劃生育”等具有行政行為性質的工作。相反，其作為集體財產所有權人的民事主體的性質卻日益淡化并產生了一系列消極后果，影響了農村社會事業的發展。

農村集體組織服務農業生產的職能弱化。土地的承包，并沒有改變農村集體組織所有權人的地位《中華人民共和國農村土地承包經營法》（以下簡稱《土地承包法》）第四條）。作為土地承包合同的發包方，農民集體依然承擔著服務生產的職能與義務。農民集體應當執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的農業基礎設施建設、依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務（《土地承包法》第十四條第三、第四款）。但在實行土地承包后，由于不能隨意干涉農戶正常的生產經營活動（《土地承包法》第十四條第二款），農民集體逐漸退出了農業生產領域，不再去關心農業生產，加上受財力的限制和農村人口向城市的流動，農民集體再也無法像過去那樣規劃、組織與本集體相關的農田水利基礎建設，也無法提供農戶所需的技術、信息等服務，農戶的生產處于“自給自足”的單干狀態，致使農業整體外部生產條件惡化，制約了農業的可持續發展。

農村集體組織主體地位虛置，內部治理機制不健全導致農民集體功能喪失。農民集體作為一個特殊的法律主體的地位是被我國《憲法》和其他相關法律、法規所賦予的。但在實際生活中，由于相關法律制度的缺失，農民集體的內部治理機制極不完善，其主體地位一直沒有得到很好地實現，主體地位虛置。突出地表現在：

一是農村集體組織與村民委員會的關系尚待理順，農民集體主體地位虛置現象突出。首先，農村集體組織與村民委員會的關系尚待理順。依照《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。但這樣一個組織，其具體的法律地位如何，尤其是與農村集體組織的關系如何，卻在法律界存在一定的爭議并影響到實踐中村民委員會與農村集體組織的互動。有學者認為，村民委員會是一個與農村集體組織并列的、獨立的民法上的法人主體。②③但筆者認為，這種觀點有待商榷。同一個地域、相同的自然人成員成立兩個法律主體，不僅沒有必要，反而會在實踐中產生不必要的權力之爭。這種觀點的產生，可能是出于對法律的誤讀。持這種觀點的學者普遍認為，村委會可以作為一個與農村集體組織并列的法律主體，源自國家在《土地承包法》、《土地管理法》以及《村民委員會組織法》等中規定的管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，包括發包集體土地和以土地等集體資產出資、租賃、聯營合伙等投資或經營活動的規定。但這些學者普遍忽視了這些法律中其他條款的一些規定，如《村民委員會組織法》第十條明確規定：村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督，第二十二條和二十三條更是明確規定了村民會議對村委會的監督權力和權力范圍。結合這些規定可以看出，村民會議實際上是農民集體的最高權力機構，也是實現村民自治的制度性安排。村民委員會管理集體土地和財產的職權，僅僅是在執行村民會議的決定。除此之外，村民委員會再無其他實質性權力。可見，村民委員會只是農村集體組織的一個內部執行機構而已。

其次，農民集體主體地位虛置現象突出。農村集體組織“作為一個特殊的民事主體，從其誕生之初，就帶有一定的行政色彩，成為行政權利的附屬物?！雹軡夂竦男姓?，加上我國現行法律沒有理順村民委員會與農民集體的關系，導致在農村的社會生活中，人們看到的更多的是村民委員會而非農民集體。甚至有的學者對農民集體是否存在發生了懷疑。有學者認為，“在中國絕大多數鄉村，這個組織僅僅是有名無實甚至無名無實的組織”⑤、“隨著聯產承包制的建立，人民公社制度的廢除，與土地相對應的農村集體經濟組織，在我國多數地區，實際上已經不存在了。”⑥這些論點的出現，突出地反映出農民集體主體地位已被嚴重弱化。與這種弱化相對應的，是村民委員會的地位凸顯，村委會的權力開始急劇膨脹，在農村的社會、經濟生活中處于支配性的地位。這種支配，恰恰是建立農民集體主體地位虛職的基礎之上，損害的是“村民自治”，帶來的是農民、農民集體合法權益的損害。例如，在我國城鎮化的快速推進過程中，農民的話語權沒能充分表達，農民集體作為土地及其他重要農業生產資料的所有權人，權利主體身份被虛置，村民委員會甚至農村的“當家人”徑行取代了農民集體，使得大量耕地非法轉為建設用地。一些地方出現的“小村官、大蛀蟲”的不正?，F象，就是典型例證。

二是農民集體內部治理機制不健全，導致農民集體功能喪失。農民集體是一個由特定地域的自然人結合而成的一個非自然人主體。作為一個法律主體，具備一定的權利能力與行為能力。但不同于自然人主體，其權利能力與行為能力的行使，是由其內部機關來具體實施的。所以，農民集體理應有其意思產生機關、意思執行機關、監督機關和法定代表人。這些機關各司其職、各負其責，相互制約、相互合作，共同推動農民集體有效運轉。

但在實踐中，農民集體的內部治理機制極不健全，突出表現在村民會議制度形同虛設，村民委員會處于主導性地位，監督機制缺失。目前農民集體的法人治理結構存在著兩個偏向：首先是農民集體的自主決定權并未真正落實，農民集體“被政策化”趨勢明顯，行政機關對農民集體干預過度，對農民集體的治理、經濟決策、政策落實等存在行政命令化傾向，雖然宏觀調控充分體現了社會主義的本質要求，但是，在某種程度上，行政機關凌駕于農民集體之上，農民集體“被做主”，違背了村民自治的基本要求；其次是由于農民集體法律主體地位被淡化，造成對農民集體經營管理機關（村民委員會）甚至經營管理者（村支書或村主任）的行為缺乏有效監督，經營管理機關甚至經營管理者在事實上越俎代庖，取代了所有權主體。

重構農民集體法律主體地位的當代價值

農民集體法律主體地位重構是保障農民權利的制度性要求。在當代，伴隨工業化、城鎮化進程的深入推進，我國農業、農村發展正在進入新的階段?！敖洕A決定上層建筑”。馬克思在《資本論》中鮮明地指出，在同一社會經濟形態的不同發展階段上，經濟對法律調整的內容提出了不同的要求。只有重構農民集體法律主體地位，才能根本改變農民集體作為根本的權利主體被虛置的尷尬處境，才能從根本上改變我國土地利用利益爭奪中農民的“集體失語”現象，還原農民對其自身權益的合法話語權，保障農民權益的最終實現，為農民權利救濟提供主體制度依托。

農民集體法律主體地位重構是完善農村治理的社會主義本質要求。完善鄉村治理機制一直是我國農村政策的重要內容之一。2013年的1號文件明確提出要順應農村經濟社會結構、城鄉利益格局、農民思想觀念的深刻變化，加強農村基層黨建工作，不斷推進農村基層民主政治建設，提高農村社會管理科學化水平，建立健全符合國情、規范有序、充滿活力的鄉村治理機制、進一步健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制。重構農民集體的主體地位，是完善鄉村治理的核心。只有重構農民集體法律主體地位，才能形成在平等權利基礎上進行利益分配，在法治軌道內進行利益協調，嚴格農村集體資產承包、租賃、處置和資源開發利用的民主程序。

農民集體法律主體地位重構，首先，有利于逐步建立責權明晰、運轉有效的村級民主監督機制，重構村民會議、村民委員會之間的權利義務關系，在各個利益主體之間尋求協商與溝通，推進監督機制、民主決策等政治民主體系的建立，不斷完善鄉村治理機制；其次，有利于依法維護、統籌兼顧廣大農民群眾多種利益，暢通和規范訴求表達、利益協調、權益保障渠道，妥善處理農村各種矛盾糾紛。再次，有利于提高農民勞動報酬在國民收入中初次分配中的比重，增加農民財產性收入。

農民集體法律主體地位重構是推進農業現代化的現實性要求。只有尊重和保障農民集體的主體地位，才能充分激發農村生產要素潛能，創新農業生產經營體制，提高農民組織化程度。農民集體法律主體地位重構，是順應建設中國特色社會主義市場經濟，推進農業社會化大生產的現實需要。首先，有利于從源頭上穩定農村土地承包關系，引導農村土地承包經營權有序流轉；其次，有利于逐步提高農戶集約經營水平，推進承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營，推動農戶采用先進技術和現代生產要素，加快轉變農業生產經營方式；再次，有利于發展農村集體經濟的新型實體，提高農民合作社引領帶動能力和市場競爭能力；最后，有利于不斷壯大集體經濟實力，逐步實現農業集體化、產業化和現代化。

重構農民集體法律主體地位是對當代農村發展規律的必然性認識，是尊重農民首創精神，尊重農民集體和農民的市場主體地位的必然要求，是轉變經濟發展方式，推進農業現代化，加快發展現代農業，推進農村發展，服務農民的法治化舉措，是改善農民生存發展的社會生態環境，強化對農民集體和農民權利的保護，增強農村發展活力，建設中國特色社會主義的必由之路。

重構農民集體的方向性選擇

職能回歸，強化農民集體民事主體的地位。農民集體作為集體財產的所有人，理應是一個民事主體，其中心任務應是為承包人服務，管理好土地這個農村最重要的財產，發展農村經濟；應依托于村民自治，發展鄉村民主，保障農民當家作主，而不是作為行政權力的附屬物，承擔行政事務，提供公共服務。讓農民集體從繁忙的行政性事務中擺脫出來，既可以讓農民集體專心于農村事務，減少不必要的財務支出，把有限的資金用于農村，也可以促使我國政府加大對農村的投入，把公共服務延伸到農村，改變城鄉二元格局在公共產品提供方面的不公平狀態。

完善農民集體的內部治理機制，依法保障村民自治。一是強化村民會議權力機構的職能，弱化村民委員會的主導地位。村民會議是農民集體的最高權力機構。涉及村民利益的重要事項，一定要經村民會議討論決定方可辦理。沒有經過村民會議的民主決定，村民委員會無權處分涉及村民利益的事務，尤其是土地這一核心資產。村民委員會作為一個執行機構，有義務嚴格執行村民會議的決議。強化村民會議權力機構的地位，尚須進一步完善村民會議的召集程序、議題的征集與規則確定、決議的公開制度以及決議實施的監督機制。

二是建議把村民代表會議改造為農民集體的內部監督機構。根據《村民委員會組織法》的規定，村民代表會議討論決定村民會議授權的事項。這在事實上賦予村民代表會議權力機關的地位。這種立法體例，有待商榷。首先，從法理上說，一個組織內部出現兩個權力機構，本身就不太正常，這涉及到授權的范圍、授權的時限等一系列職權劃分的具體操作問題。其次，根據《村民委員會組織法》的規定，村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，這其中的村民委員會成員，由于本身履行著執行決議的職責，又讓其承擔決策人的角色，有點身兼“裁判員”與“運動員”于一身的味道，難以保證其中立性。最后，村民代表本身的代表性尚待研究。因此，建議去掉其中的村民委員會成員，把村民代表會議改造為農民集體的內部監督機構，解決農民集體內部監督機構缺失的問題。

完善農民集體成員的社員權。農民集體是一個由若干自然人以土地為紐帶組建起來的一個具有“人合”性質的組織。農民利益的實現，必須以完善的社員權作為保障。我國相關法律雖然規定一些重要事項必須經集體成員共同決定，如《中華人民共和國物權法》第五十九條第二款和第六十三條第二款規定了集體成員可以行使重要事項上的決定權和法定的撤銷權。但這些決定權和法定的撤銷權在性質上屬于什么樣的權利依然不明確。因此，立法上應當對農民集體的社員權作出明確的規定，完善集體組織成員的加入與退出規則，以適應社會發展的變化，促進農村民主的發展，推動村民自治。

（作者均為廊坊師范學院副教授；本文系2011年度河北省科技廳軟科學指令性計劃項目“城鎮化進程中農民法律主體地位的構建”的階段性研究成果，項目編碼：11457202D-40）

【注釋】

①《馬克思恩格斯文集》（第5卷），北京：人民出版社，2009年，第10頁。

②羅猛：“村民委員會與集體經濟組織的性質定位與職能重構”，《學術交流》，2005年第5期，第54頁。

③周斌：“農村集體經濟組織創新發展中村委會的角色定位分析”，《天府新論》，2008年第2期，第3頁。

④彭玉旺等：“試論土地家庭聯產承包經營權與農田水利設施建設”，《安徽農學通報》，2011年第17期，第3頁。

⑤趙樹凱：“農村基層組織：運行機制與內部的沖突”，《體制改革》，2001年第7期，第15頁。

⑥農村稅費改革問題研究課題組：“農村稅費改革問題研究”，《農村經濟文稿》，2001年第2期，第35頁。

責編/張曉