未成年人國家監(jiān)護制度之反思與重構(gòu)

【摘要】我國原有監(jiān)護制度以家庭血緣為基礎(chǔ)，強調(diào)家庭私權(quán)自治，忽視國家公權(quán)介入。社會的發(fā)展與現(xiàn)實需要一套適合我國國情的未成年人國家監(jiān)護制度。重構(gòu)國家監(jiān)護制度是解決社會轉(zhuǎn)型期監(jiān)護缺失問題的必要途徑，其重點是在原有監(jiān)護制度基礎(chǔ)上，健全和完善監(jiān)護監(jiān)督機制和國家代位監(jiān)護機制兩大核心要素。

【關(guān)鍵詞】未成年人 國家監(jiān)護 監(jiān)護監(jiān)督 代位監(jiān)護

學(xué)界多年來一直在反思和檢討我國現(xiàn)行未成年人監(jiān)護制度的利害得失，不斷呼吁重構(gòu)我國未成年人國家監(jiān)護制度。加強未成年人權(quán)益保護，以“國家監(jiān)護主義”理論為基礎(chǔ)重構(gòu)我國未成年人國家監(jiān)護制度已經(jīng)成為共識。

對我國現(xiàn)行未成年人監(jiān)護制度的反思

我國現(xiàn)階段未成年人監(jiān)護制度立法規(guī)定主要體現(xiàn)在《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）、《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國婚姻法》中，此外《中華人民共和國義務(wù)教育法》、《中華人民共和國婦女兒童權(quán)益保護法》以及《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等法律法規(guī)也有所涉及。

現(xiàn)行法律體系構(gòu)建的未成年人監(jiān)護制度，長期采取以親屬監(jiān)護為主，組織監(jiān)護為輔的制度設(shè)計，強調(diào)家庭私權(quán)自治，忽視國家公權(quán)介入。隨著我國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，原有監(jiān)護制度已經(jīng)無法應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型時期帶來的各種新問題，過分倚重親屬監(jiān)護、忽視國家監(jiān)護的弊端已經(jīng)暴露無遺。首先，社會轉(zhuǎn)型中的單位、居民委員會和村民委員會等組織早已無力、無意承擔(dān)未成年人監(jiān)護義務(wù)。其次，在社會轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)出龐大的農(nóng)村留守兒童和城市流動兒童群體，他們的監(jiān)護人往往迫于生計無法履行監(jiān)護職責(zé)，被監(jiān)護人的合法權(quán)益無法保障。為此，對家庭私力監(jiān)護進行外部監(jiān)督尤為重要。最后，未成年人監(jiān)護職責(zé)不明，變更、撤銷監(jiān)護的程序和條件也缺少相應(yīng)的具體操作規(guī)范。未成年人監(jiān)護缺乏必要的監(jiān)督主體和配套的監(jiān)護監(jiān)督機制。監(jiān)護監(jiān)督制度缺失是當(dāng)前許多監(jiān)護人疏于監(jiān)護、監(jiān)護不力或監(jiān)護侵權(quán)的一個重要原因，也是導(dǎo)致很多未成年人輟學(xué)、離家出走、違法犯罪、流浪乞討的重要原因。①

重構(gòu)未成年人國家監(jiān)護制度的核心要素

未成年人國家監(jiān)護制度是彌補家庭私力監(jiān)護不足、保護未成年人合法權(quán)益的一種有效社會保障機制。未成年人國家監(jiān)護應(yīng)當(dāng)包括兩個層面的含義：一是國家對未成年人監(jiān)護進行外部監(jiān)督，切實有效保護未成年人合法權(quán)益和健康成長；二是如果未成年人家庭監(jiān)護不力或者出現(xiàn)不能監(jiān)護情形時，國家應(yīng)迅速采取必要補救措施。

在仔細考察和比較各國未成年人國家監(jiān)護制度法律規(guī)定后，qtjWPL14V6WuZHGj7AerNA==我們發(fā)現(xiàn)各國未成年人國家監(jiān)護制度一般都包含五個基本要素：一是國家監(jiān)護基本原則法律規(guī)范；二是監(jiān)護事項國家決定權(quán)法律規(guī)范；三是監(jiān)護監(jiān)督法律規(guī)范；四是親權(quán)強行終止法律規(guī)范；五是國家代位監(jiān)護法律規(guī)范。其中后四項要素是未成年人國家監(jiān)護制度的核心要素，也是判斷一國未成年人國家監(jiān)護制度是否存在及其發(fā)展程度高低的重要依據(jù)。

筆者認為，根據(jù)我國現(xiàn)有監(jiān)護制度法律體系以及亟待解決的社會現(xiàn)實問題，重構(gòu)我國國家監(jiān)護制度應(yīng)該重點健全和完善監(jiān)護監(jiān)督機制和國家代位監(jiān)護機制兩大核心要素。

建立有效的未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制

未成年人監(jiān)護監(jiān)督主體。筆者認為我國應(yīng)當(dāng)建立國家機關(guān)和親屬的雙重監(jiān)督機制。親屬與被監(jiān)護人關(guān)系密切，易于溝通、了解情況，親屬擔(dān)任監(jiān)護監(jiān)督人有利于最大限度保護被監(jiān)護人利益，而公權(quán)力機關(guān)的介入則有助于強化對監(jiān)護人的監(jiān)督。基層民政單位和基層法院作為未成年人監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)比較適合。民政單位代表國家實施行政監(jiān)督，法院作為司法機構(gòu)實施司法監(jiān)督。②可以考慮在民政部門內(nèi)部設(shè)立青少年事務(wù)局，行使監(jiān)督監(jiān)護權(quán)力。當(dāng)發(fā)現(xiàn)未成年人合法權(quán)益受到威脅時，事務(wù)局有權(quán)進行調(diào)查取證，并就調(diào)查結(jié)論向監(jiān)護人提出督促建議，或指定監(jiān)護監(jiān)督人督促監(jiān)護人改善監(jiān)護質(zhì)量；監(jiān)護人拒不改正的，青少年事務(wù)局可以向人民法院提起訴訟。③同時建議基層人民法院成立家事法庭或者指定監(jiān)護法官專門負責(zé)審理監(jiān)護事項。人民法院通過審理案件行使監(jiān)護人確定、變更、處分、撤銷等權(quán)力。此外，人民法院亦可主動依法啟動司法監(jiān)督權(quán)，審查監(jiān)護監(jiān)督人履職情況。

未成年人監(jiān)護監(jiān)督的范圍。筆者認為雖然目前對所有監(jiān)護人均實施強制性監(jiān)護監(jiān)督并不現(xiàn)實，但至少應(yīng)重點將不是父母擔(dān)任監(jiān)護人的情形納入監(jiān)護監(jiān)督范圍。而對于父母擔(dān)任監(jiān)護人的情形應(yīng)考慮將下列情形納入監(jiān)督對象：未成年人合法權(quán)益已受侵害的家庭；父母有嚴重不良行為或者違法犯罪行為的家庭；父母離異家庭；父母對子女放任不管的家庭等。④

未成年人監(jiān)護監(jiān)督人的產(chǎn)生和職責(zé)。一方面，父母以外的人擔(dān)任監(jiān)護人的，監(jiān)護監(jiān)督人可由遺囑指定產(chǎn)生。沒有遺囑指定監(jiān)護監(jiān)督人的，可以由青少年事務(wù)局選定監(jiān)護監(jiān)督人。另一方面，對于父母擔(dān)任監(jiān)護人的情形，當(dāng)出現(xiàn)前述幾種情況可能對未成年人的監(jiān)護不利時，青少年事務(wù)局有權(quán)任命監(jiān)護監(jiān)督人進行重點督促。監(jiān)護監(jiān)督人應(yīng)當(dāng)要求監(jiān)護人至少每3個月報告1次未成年人的身體狀況、教育狀況、財產(chǎn)狀況等。

未成年人監(jiān)護的設(shè)立、變更和終止。我國法律對未成年人監(jiān)護的設(shè)立、變更和終止程序規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。首先，筆者認為監(jiān)護的設(shè)立除原來規(guī)定的法定監(jiān)護和法院指定監(jiān)護以外，還應(yīng)增加委托監(jiān)護。同時，還應(yīng)規(guī)定有關(guān)職能機構(gòu)或組織因未成年人脫離監(jiān)護而自然取得臨時監(jiān)護。比如收留流浪或走失未成年人的救助站等福利機構(gòu)自然取得臨時監(jiān)護權(quán)。⑤其次，當(dāng)出現(xiàn)監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責(zé)、監(jiān)護人失去監(jiān)護能力、監(jiān)護人不適宜擔(dān)任監(jiān)護職責(zé)或者侵害未成年人權(quán)益等情況時，法院有權(quán)依法變更監(jiān)護。撤銷監(jiān)護時，法院可視情形判令原監(jiān)護人承擔(dān)監(jiān)護費用或經(jīng)濟懲戒。上述情形消除后，法院可恢復(fù)原監(jiān)護人的監(jiān)護資格。最后，在法律中明文規(guī)定未成年人監(jiān)護終止的情形。一是被監(jiān)護人已經(jīng)成年而且具有完全行為能力；二是被監(jiān)護人死亡或被宣告死亡；三是被監(jiān)護人被他人收養(yǎng)。終止監(jiān)護時，應(yīng)清算、移交被監(jiān)護人財產(chǎn)。⑥

完善未成年人國家代位監(jiān)護機制

未成年人國家代位監(jiān)護的適用對象。必須強調(diào)一點，建立未成年人國家監(jiān)護制度絕非動輒讓國家代位監(jiān)護，直接充當(dāng)監(jiān)護人。國家應(yīng)當(dāng)盡量扮演一個超然的監(jiān)督者角色。因此，考慮到未成年人國家代位監(jiān)護制度只是家庭個體監(jiān)護補充角色的定位以及目前我國的國家承受能力，必須科學(xué)合理地選擇其適用對象。除原有規(guī)定的孤兒和棄嬰外，國家代位監(jiān)護的對象還應(yīng)包括監(jiān)護人客觀上無法為其提供健康成長所需基本條件的未成年人。值得一提的是，國家代位監(jiān)護的適用往往有賴于前述未成年人監(jiān)護監(jiān)督機制的有效建立，上述監(jiān)護監(jiān)督機構(gòu)必須能夠?qū)ξ闯赡昙彝ケO(jiān)護狀況進行有效監(jiān)督并及時反饋，才能為適用未成年人國家代位監(jiān)護提供證據(jù)。⑦

未成年人國家代位監(jiān)護的實現(xiàn)形式。未成年人國家代位監(jiān)護的申請可以由未成年人的近親屬或者青少年事務(wù)局直接向人民法院提起。人民法院可根據(jù)青少年事務(wù)局的建議，選擇有利于保護未成年人權(quán)益的近親屬作為監(jiān)護人，對于無法找到合適近親屬作為監(jiān)護人的未成年人由國家代位監(jiān)護，以實現(xiàn)未成年人利益最大化。對于有過錯的監(jiān)護人，法院則應(yīng)判令該監(jiān)護人支付未成年人的教育和生活費用并視情況處以一定數(shù)額罰款。國家代位監(jiān)護可以通過以下形式實現(xiàn)：一是國家直接設(shè)立兒童福利機構(gòu)來承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)，負責(zé)照料和教育未成年人；二是國家委托具有監(jiān)護能力并愿意承擔(dān)監(jiān)護職責(zé)的社會成員或者經(jīng)審查合格的民間組織進行監(jiān)護，由青少年事務(wù)局對其日常監(jiān)護行為進行監(jiān)督檢查，由國家承擔(dān)相關(guān)監(jiān)護費用，并給付一定報酬。⑧擴大未成年人國家代位監(jiān)護的適用對象范圍，勢必將給國家財政帶來巨大壓力。政府機構(gòu)必須高度重視未成年人的健康成長，撥付足夠的資金，建設(shè)充足的兒童福利機構(gòu)，保障未成年人合法權(quán)益。同時，政府還可以吸納社會各界捐助、把被剝奪監(jiān)護權(quán)的監(jiān)護人支付的相關(guān)費用用于國家監(jiān)護。

（作者單位：北京青年政治學(xué)院社科部；本文系2013年北京青年政治學(xué)院教育教學(xué)建設(shè)項目“思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)”優(yōu)質(zhì)網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)階段性成果）

【注釋】

①⑤李玉華，楊軍生：“我國未成年人監(jiān)護制度的反思與重構(gòu)”，《青少年犯罪問題》，2004年第5期，第14頁，第18頁。

②吳國平：“我國未成年人監(jiān)護立法的不足與完善”，《政法學(xué)刊》，2008年第1期，第96頁。

③朱紅梅：“我國未成年人監(jiān)護監(jiān)督制度的法律分析”，《沈陽大學(xué)學(xué)報》，2008年第1期，第43頁。

④李霞：《監(jiān)護制度比較研究》，濟南：山東大學(xué)出版社，2004年，第337頁。

⑥周子雯：“論我國現(xiàn)行監(jiān)護制度的立法完善”，《理論導(dǎo)刊》，2007年第1期，第89頁。

⑦李超，畢榮博：“從未成年人保護看國家監(jiān)護制度的構(gòu)建”，《青少年犯罪問題》，2004年第4期，第15頁。

⑧李霞：“試論構(gòu)建未成年人監(jiān)護權(quán)之公權(quán)干預(yù)制度—以監(jiān)護缺失未成年人為視角”，中國法院網(wǎng)，2008年7月。

責(zé)編/王坤娜