新農合領域職務犯罪研究

【摘要】新型農村合作醫療保險制度正在全國范圍內實施，農民的基本醫療服務得到一定保障。然而，新農合基金被貪污、挪用的現象時有發生，其安全問題值得重視。以云南省廣南縣新農合犯罪窩案為例，通過分析新農合領域職務犯罪問題，提出防治措施，以期為我國新農合保險制度的逐步完善提供理論幫助。

【關鍵詞】新型農村合作醫療 職務犯罪 預防對策

新型農村合作醫療是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。其在保障農民獲得基本衛生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發揮了重要作用。然而，在新農合的實際運行過程中，圍繞著新農合基金的職務犯罪逐漸產生，新農合基金被貪污、挪用的現象時有發生，嚴重侵害了參合農民的利益，影響新農合制度的發展。本文通過分析云南省廣南縣新農合窩案所反映出的問題、成因，提出有效防治該領域職務犯罪的對策。

廣南縣新農合窩案及其反映出的問題

2010年初，廣南縣人民檢察院在對該縣定點醫療機構近年撥付新農合補償資金的情況進行調研時發現，該縣兩家定點醫療機構2009年新農合撥款數額與2008年相比增幅巨大，調查人員隨即調取數千份病人的病歷、出院單據及相關賬目，并對可疑病歷登記的病患者進行入戶調查。根據群眾舉報，檢察機關順藤摸瓜，一起涉嫌多人參與套取新農合基金的“窩案”就此浮出水面。2011年，廣南縣人民法院依法對陸某等六人六件涉及新農合資金職務犯罪案件進行公開審理并作出一審判決，其中，3人構成貪污罪和受賄罪、2人構成貪污罪、1人構成受賄罪和濫用職權罪、另有一家醫療單位構成單位行賄罪。參與犯罪的人員包括了衛生局副局長、新農合辦公室主任、新農合醫療審核科科長、定點醫療機構的院長和副院長，其中作為廣南縣衛生局副局長的陸某對此次窩案的形成起到了指使、決定的作用，貪污受賄總額達140余萬元。

此次窩案的發生，表面上看是因陸某獨攬大權造成腐敗的層層蔓延，實質上則反映出了新農合監管不利、新農合制度缺乏立法、相關人員法律意識淡薄的問題，因此如何解決這些問題成為了預防新農合領域職務犯罪的重要研究課題。

廣南縣新農合窩案職務犯罪特點

“上下聯合、內外勾結”。在職務犯罪中，往往滋生多人犯罪、多種犯罪，互相牽連，表現為一個行業領域上級與下級之間的相互勾結，互相串通，共同侵吞國家和集體的財產，共同犯罪色彩極為濃厚。②本案中，形成了以陸某為中心的犯罪“利益網絡”，陸某利用對該領域的熟知程度及其所處的領導地位，并通過研究新農合制度存在的漏洞，精心策劃、導演了一場斂財大戲。首先，陸某指使新合辦主任何某聯系相關單位和相關人員實施犯罪計劃，何某隨即指使該縣6個鄉鎮衛生所新農合負責人虛開轉院證明，將其轉給事先串通好的醫院的各負責人通過偽造虛假病例、虛增合同款額以及虛列支出、重復報銷等手段達到侵吞國家新農合補償款的最終目的。顯然，該案呈現出的不是一般的個人腐敗，而是有預謀、有組織的犯罪，犯罪分子之間存在著明顯的層級關系并相互合作、相互依存，逐步形成一個穩定的犯罪網絡。

“頂風作案，明目張膽”。反腐倡廉工作一直是黨的中心工作之一，從胡錦濤在黨的十七大報告中所提出的對反腐倡廉工作的“五大建設”和四個新論斷和新要求，到黨的十八大報告中所提出的“兩防”，“一合作”，“四公開”以及隨后中央政治局對改進工作作風所提出的“八項規定”，都表明了黨和國家對深入開展反腐敗斗爭的決心。

筆者通過分析腐敗現象認為，地方尤其是偏遠地區的腐敗顯得更為直接和徹底，“山高皇帝遠”的僥幸心理成為了偏遠地區職務犯罪發生的助推器。廣南縣位于云南省東南部，文山州東北部，滇、桂、黔三省（區）交界處，地理位置較為偏遠，隨著新農合在全國范圍內的不斷推動，國家財政的大力投入，新農合基金規模也隨之逐年增長。廣南縣無論是新農合監管部門，個別醫療機構，還是個別腐敗分子都將新農合基金視為中飽私囊的“提款機”。由于各監管部門或機構無人過問，廣南縣新農合利用各種方式套取資金竟成為了當地“公開的秘密”，如此以身試法，置法律于不顧的行為令人驚詫。

“手段多樣，隱蔽性強”。隨著我國打擊職務犯罪的力度不斷增強，職務犯罪分子規避法律、對抗打擊的能力、犯罪謀略和心理承受力也不斷增強。職務犯罪分子不再是心血來潮或利令智昏而犯罪，而是形成了精心設計、事先謀劃、周密安排的犯罪趨勢，犯罪過程中手段的多樣化和較強的隱蔽性給職務犯罪的偵查工作帶來了巨大的難題。廣南縣新農合窩案中，主犯陸某面對年年增長的巨額新農合資金，開始研究相關制度的漏洞，在實施犯罪的過程中，犯罪分子主要采取定點醫療單位編造虛假病例、虛增治療費、多收治療費、手續費、西藥費等手段，套取新農合補償金和城鎮醫療保障金；新農合管理人員與定點醫療單位內外勾結，采取虛造報銷單據、開具空白轉院證明、虛開病歷、增加病人用藥、輸入虛假病人人數等手段，相互勾結，共同作案，套取新農合補償款。以上犯罪行為可謂處心積慮，無所不用其極。

新農合領域職務犯罪成因分析

“金錢趨勢，權欲熏心”的個人心理。嚴格意義上，我們不能說任何犯罪主體都是人，但任何犯罪行為都是由人來完成的。犯罪的發生、發展以及最終產生的結果都是由人來決定的，而犯罪分子的心理因素往往是引發犯罪的重要原因。有學者將職務犯罪的心理因素分為主導心理因素和輔助心理因素兩類，指出職務犯罪的主導心理因素是權力私有化的心理，而權力私有化的心理主要有貪利心理和特權思想兩種表現形式。貪利心理表現為對金錢和物質的不滿足，特權思想則表現對權力的任意行使。廣南縣新農合窩案發生的一個重要原因是犯罪分子受到巨額新農合資金的誘惑和驅使，同時對權力的肆意使用，同樣達到了聚斂錢財的目的。從犯罪實施的時間跨度和涉案金額的角度上來看，犯罪分子對金錢的欲望已經達到了幾近瘋狂的地步。

經濟發展與生產力水平的現實背景。經濟基礎決定上層建筑，生產力決定生產關系，這是馬克思主義政治經濟學告訴我們的真理。職務犯罪是一種有意識的人類活動，同樣也會受到經濟發展水平，生產力水平的影響。美國當代著名政治思想家塞繆爾·亨廷頓認為，現代化滋生腐敗，腐敗程度與社會和經濟現代化的迅速發展有相當密切的關系。可見，經濟的迅速發展對腐敗的滋生是具有一定的影響的。②還有一些學者認為，經濟方面存在的某些問題，是產生職務犯罪的重要原因。③因此，要減少乃至消除職務犯罪，就必須消除職務犯罪賴以存在的各種經濟原因。

筆者認為，廣南縣新農合窩案發生的較為深層次的原因即是當地貧窮落后的經濟發展背景催生了不法分子對獲取金錢的渴望。據有關數據顯示，2006年，在云南省129個區縣中，廣南縣人均生產總值2939元，為全省平均水平的32.8%，排全省（區）第120位；一二三產比例為48∶18∶34，農業比重仍然較大，工業化發展水平較低。完成財政收入7688萬元，排全省區（縣）第70位；人均財政收入101元，排全省（區）第118位。總體而言，廣南縣的經濟發展低于全省平均水平。在經濟高速發展的今天，經濟與生產力發展水平是引發職務犯罪的一個重要原因。同時，與經濟發展水平較高的地區相比，經濟發展水平較低或貧窮地區的職務犯罪產生的危害性更大，腐敗不僅使原本貧瘠的經濟雪上加霜，造成社會不安，同時也降低了老百姓對政府工作的信心。在本案中，犯罪分子侵吞的是農民獲得醫療救助的救命錢，其性質和社會影響極其惡劣。

監管制度不完善。新農合作為我國實施的一項惠農政策，雖已經歷了近十年的時間，但相關規章制度卻仍不夠完善。首先，諸如報銷流程不統一、轉診不規范、信息化系統管理尚未普及等等這些制度上的不完善對新農合的監管就了帶來很大的難度。其次，在機構設置上，新農合管理機構往往是依附于衛生行政部門，本身就缺乏來自其它部門的監督，形成“自己管理自己”。最后，新農合管理機構對定點醫療機構的管理往往流于形式，在監管制度不完善的情況下，定點醫療機構集“運動員”和“裁判員”于一身，如此一來，新農合的發展定會出現許多問題。廣南縣新農合窩案的形成在很大程度上是由于該領域的各個環節都缺乏監管，最終導致管理機構與醫療機構串通一氣，為騙取新農合資金提供了可乘之機。

法律意識淡薄，道德誠信缺失。法律意識是人們關于法律的思想、觀念、知識、心理的總稱，包括對法律本質、作用的看法，對現行法律的要求、態度和評價、解釋，以及人們的法制觀念等等。在醫療領域中，不少監管人員或是醫療人員的法律意識較差，法制觀念十分淡薄，不是認真學習遵守法律，而是利用監管制度的漏洞，采取非法手段牟取個人利益。④在本案中，不僅表現出不法分子對法律的公然對抗，同時表現出其他與案件有關聯的人員一定的社會道德與誠信的缺失。例如，偵查人員在走訪調查參合農民與涉案醫療機構的醫務人員時了解到，參合農民為了貪圖小便宜，在不明原因的情況下就將醫療證借出；而醫務人員在沒有見過病人的情況下就在病例上簽字。參合農民缺乏誠信與醫務人員違反基本的職業操守，使他們在一定程度上成為了犯罪分子的“幫兇”。

新農合領域職務犯罪的防治

積極尋求立法，加強新農合制度建設。目前，我國仍然沒有一部完整的法律來保障新農合制度的施行，雖然許多省、地市級地區出臺了一系列地方性法規、地方政府規章或單行條例，但始終不具有普遍約束力。⑤應加快新農合的立法步伐，以法律條文的形式明確諸如籌集方式、定點醫療機構的選擇、登記程序、報銷程序、報銷比例、資金監管等方面的內容；規定監管機構、經辦機構、醫療機構的職責和責任；規定參合農民的責任與義務。先從法律的層面規定新農合的基本內容，然后各地再根據當地農村經濟社會發展的實際情況制定相應的實施細則。從而使新農合制度的實施更加規范，確保新農合基金安全有效地運作。

健全管理制度，強化監督機制。傳統的新農合報銷程序需要參合農民在定點醫療機構支付全額的醫療費用后，持相關的就診材料返回戶籍所在地的縣（鄉）合管辦進行報銷，經常會出現報賬材料不齊，使參合農為補齊材料奔波往返于醫療機構和合管辦之間，花費不少精力與財力，給參合農民報銷造成不便，同時也存在利用虛假資料危及新農合基金的隱患。

筆者認為，健全新農合管理制度，強化監督機制應從以下幾個方面入手：第一，轉診機構對參合農民的參合信息要進行準確核實，定點醫療機構要對參合農民入院信息進行核實，防止冒名住院和虛假住院現象的出現，且在轉診審批中，不得對轉診參合農民強行指定轉診定點醫療機構。第二，簡化報銷程序，采取定點醫療機構“直補”形式，建議國家統一開發建設新農合信息系統，實行電子轉診，網絡接收、電子結算。第三，增設專業人員對參合人員在住院期間所使用的藥品與診療項目使用情況進行評估，防止醫務人員虛增和濫用藥品與診療。第四，建立和完善基金封閉運行機制，對基金使用的各個環節派專員進行跟蹤監督，將基金收支和管理納入審計部門的年度審計計劃，定期依法進行審計監督。第五，衛生行政主管部門定期對定點醫療機構記進行考核，并將考核結果向社會公布，接受社會與各方面輿論的監督，與此同時，設立專職部門，受理參合人員對醫療費用報銷方面的投訴。

懲防并舉，阻斷源頭。新農合制度的施行，為改善民生，推進社會主義和諧社會的發展起著積極的作用。新農合基金被侵吞、侵占、挪用的行為危害民生、社會并直接損害了黨和政府的形象，不僅損害參合人員的利益，而且影響國家各種惠農政策的實施，最終影響社會和諧穩定。因此，查辦新農合領域職務犯罪應是檢察機關打擊涉農犯罪、維護農民利益的一個重點。檢察機關應把打擊職務犯罪與預防職務犯罪有機的統一起來，檢察機關應加強對新農合領域職務犯罪的打擊力度，做到打擊一個，治理一方。與此同時，檢察機關會同審判機關對新農合領域職務犯罪問題進行總結研究，及時總結查辦案件過程中的經驗，向職能部門發出檢察建議，為堵塞有關單位在管理上存在的漏洞提出建議；與醫療衛生行政主管部門密切協作，及時溝通，整合地區預防新農合職務犯罪的所有力量，形成集群效應，并通過開展警示教育，講解典型案例，教育相關工作人員，構筑預防犯罪的思想防線。建立預防新農合職務犯罪的長效工作機制；建議國家加快新農合醫療制度的立法進程，建立基本法、行政法規、地方性法規相銜接的新農合法律體系，把新農合建設納入依法治國的軌道。總之，加強檢察機關的打擊與預防力度，使不法分子“不能、不想、不敢”實施犯罪，真正阻斷犯罪的源頭。

加強宣傳教育，提高法律意識。新農合制度的穩定發展需要司法檢察機關、行政機關、醫療衛生機構、參合人員以及其他社會各界人士的共同努力維護才能實現。新農合制度本身具有涉及面廣、政策性強、技術含量高的特點，這就要求新農合相關工作人員要對其進行準確、深入地解讀。一方面，通過相關業務培訓、法制培訓，學習相關的法律規定、法治理論，領會其中的法治精神，提高自身的法律意識，以達到在工作中自覺抵制各種腐敗思想侵蝕和誘惑的目的。另一方面，要深入農村，做好新農合制度的宣傳工作，使參合農民真正了解新農合的相關政策，在入院就醫時，對哪些藥品與診療項目屬于新農合的報銷范疇、報銷比例、報銷金額等關乎自身權益的相關政策做到心中有數。與此同時，參合農民應積極參與新農合的監管工作，在遭遇不公平待遇或發現相關工作人員有違法行為時，積極維權、勇于揭發，使不法分子無所遁形。

（作者單位：石河子大學政法學院）

【注釋】

①梁經順，張異：《職務犯罪預防研究》，北京：中國檢察出版社，2009年，第87頁。

②孫謙，尹伊君：“國家工作人員職務犯罪論”，《法學研究》，1998年第4期，第62頁。

③方明：“職務犯罪原因論及其啟示”，《西南政法大學學報》，2007年第4期，第73頁。

④劉雯：“新農合醫療領域職務犯罪的表現形式與對策”，《重慶交通大學學報》（社會科學版），2012年第1期，第43頁。

⑤曹可奇：“‘新農合’的立法思考”，《理論探索》，2012年第5期，第140頁。

責編/韓露（實習）