規劃新加坡

新加坡從上世紀60年代始，在近50年的時間中，產業結構、經濟體量、基礎設施、城市面貌等發生了翻天覆地的變化，城市發展理念也完成了從花園城市（Garden City）到花園中的城市（City in the Garden）的華麗轉身。

據新加坡國立大學2012年對全球64個典型城市綜合比較，新加坡在人口密度高達7422人/平方公里的不利情況下，仍獲得世界范圍內城市生活宜居質量第三名、亞洲第一名的殊榮。

新加坡也是世界上“潛在凈移民指數”最高、投資環境最佳的國家之一。

新加坡是如何走向成功的？

作為新加坡城市發展思想庫的宜居城市中心，提出了一個兩層結構的解釋框架：第一層，設立目標，新加坡政府將高質量的生活、有競爭力的經濟、可持續的環境作為宜居城市發展目標；第二層，圍繞目標，政府緊緊地將統籌規劃與發展和動態城市治理作為行為準則貫穿始終。

充分利用每一寸土地

新加坡的城市規劃與發展是建立在用地面積小、人口密度高、資源缺乏的不利基礎之上的，但其城市發展成就在世界上卻是屈指可數。

最近出版的一本名為《高密度城市的10項宜居原則》的新書，就系統介紹了新加坡建設宜居城市的經驗。

書中提到的經驗很多，如，確保規劃的長期性，充分利用每一寸土地，堅持優質設計；保證城市規劃一致性下的多樣化，讓人們都對城市有歸屬感；更接近自然，用綠色“軟化”鋼筋水泥帶來的壓迫感，使空氣更潔凈；充分利用空間，打造用途更廣泛的公共場所；通過建筑的高低搭配和巧妙組合減少城市的擁擠感等經驗。

這些經驗具體且值得學習，但新加坡規劃體系的特點及成功之處遠不止于此。

兼顧長遠性和現實性

新加坡的規劃更加注重長遠性和現實性的結合，可分為概念規劃和總體規劃。

概念規劃主要指導新加坡全島未來40～50年長期發展戰略方向，其形態結構、空間布局和基礎設施體系僅起示意性作用；總體規劃落實概念規劃意圖，制定土地使用的管制措施，包括用途區劃和開發強度以及基礎設施和其他公共建設的預留用地，規劃期限10～15年。

從結構與功能上來看，這兩個層次的規劃與我國的城市總體規劃和地塊的控制性詳細規劃相似，但其規劃期限更長遠，而且為了確保規劃反應和解決實際問題，新加坡還規定每隔10年和5年分別對概念規劃和總體規劃進行反思和修編，每個時段都需根據社會發展需求確定不同的側重。

比如，上世紀六七十年代住房缺乏，失業率高居不下，所以1971年的概念規劃就側重布局了居住和輕型工業的新鎮，建設了大巴窯、弘茂橋、皇后鎮、金文泰等新市鎮，并通過《征地法案》獲得土地實施公共組屋計劃。

進入21世紀后，環境發生了變化。2001年的概念規劃針對全球化的發展趨勢提出了打造動感、與眾不同的繁華的世界級城市，設置了更多的娛樂項目、更靈活的商業模式，更混合的用地、離家更近的工作區域，以及更便捷的交通。城市的定位也從花園城市升級為“花園和水景”的城市等。

全島環狀發展方案沿用數十年

新加坡在各層次的規劃均堅持綜合性的考慮。比如，各類城市用地，如居住、產業、公建、國防、市政等需求，在激烈的討論和各時段政府主導發展側重點不同的考慮后，最終會落實在概念規劃及總體規劃的用地圖上。

各方面的發展不是各執一詞，而是統籌協調，比如新加坡的溝渠系統不僅僅考慮水的排泄、收集等內容，還與城市綠化、親水、游憩等綜合設計，用最少的用地滿足各系統的需求，并達到系統之間能互相融合、互相促進的效果。

除了綜合性以外，無論是宏觀層面還是具體落實階段都體現了城市規劃的理性和科學，規劃的表象背后都有一套嚴密的邏輯體系支撐，換句話說，就是都能說出一條條道理來。

建國伊始，新加坡在聯合國規劃團隊的幫助下，對城市發展結構的靈活性及適用性作了充分研究，在融合田園城市理念、細胞生長理念、指狀發展思路等先進規劃思想的基礎上，提出了全島環狀發展方案，并沿用至今。

這個方案在新加坡中部布局了一個近30平方公里的大型中央集水區暨自然保護區，四周通過以軌道交通為導向的高效連接了23個市鎮（今后可能增加至25個），中央“綠肺”使得空氣凈化得到保障，同時該環形系統也有效地疏導全島交通，避免了一般城市空間中心總是交通擁堵的難題，而且還解決了新加坡急需的雨水儲存用地問題。

這個中央集水區的位置并不是簡單劃定的，而是通過大量水文調查，得知該區域每年的雨水量是全島最多的地方后才最終確定的。23個市鎮通過軌道交通鏈條連接在一起，不僅具有交通運輸高效和城市空間布局緊湊的優點，而且市鎮之間通過大型綠地等分隔開來，確保每個市鎮就如細胞一樣有一個最佳規模，防止無序蔓延。

市鎮中的居住社區也按照嚴密的鄰里社區模型，從規劃上確定了適宜規模，保持城市生活的宜居性。

40%的西餐，60%的蛋炒飯

功能分區是近現代城市規劃理念的創新，有利于社會活動的專業化集聚和發展，有利于提高規模效應，有利于城市空間布局整潔有序，但隨著城市空間的不斷拓展，嚴格的功能分區也帶來了一些不利影響，如用地的浪費，交通量的急劇增加，不同功能之間的有機聯系被切斷，社會交往不方便，不利于社會生活的多樣性發展。

新加坡在功能混合方面作了大量探索，在滿足環保的要求下，擴大用地兼容性，將商業和辦公混合，將產業和商業、辦公甚至是居住混合等，達到高效使用土地，增強社會生活有機發展的目的。正如新加坡規劃之父劉太格先生所說：功能需混合，就如做菜，最好是40%的西餐，60%的蛋炒飯---他的意思是，西餐是大塊的，蛋炒飯是飯粒與其他品種的精細混合。

適應未來發展、增強規劃的彈性和靈活性，一直是規劃界追求的目標，但從現實來看，真正做到、做好的卻寥寥無幾。

新加坡在這方面倒有兩點可資借鑒。

一是白地，由于市場瞬息萬變，規劃無法準確預測未來土地市場的發展，因此新加坡市區重建局于1995年提出“白地”概念。

“白地”允許開發商在不突破建筑總量且滿足政府要求的基本配置的情況下自行決定其余建筑面積的用途。這種規劃管理方式更貼近市場，提高了土地用途適合市場發展的靈活性。至于白地的出售價格，市區重建局會根據價格、方案等進行綜合比較后確定中標者。

二是預留地，新加坡在總體規劃及土地開發計劃中，都有計劃地設置了預留地。一方面是盡量節約用地，另一方面的重要考慮是增加該區域未來發展的靈活性，以及通過有計劃的滾動開發長期為該區域注入新鮮活力。

規劃不可能完美預測未來的需求，留有適當的發展空間有利于未來用地的靈活性。再說，一個區域的長期滾動開發可以帶給該區域長久的活力，增強該區域的吸引力。

精細化和透明性

新加坡的規劃以精細著稱，具體體現在規劃階段和實施階段。

它會非常詳細地規劃出各地塊的用途、開發強度以及根據每個地塊制定具體的管控要求，雖然規劃精細，但地塊管控要求還是會為下一步建筑設計留有充分的創意余地。

同時，新加坡將土地利用規劃和土地開發規劃即售賣計劃整合成一個整體，規劃師既負責一個區域的規劃，又負責該區域的土地開發計劃。

以組屋建設為例，一般會先在概念規劃中明確長期的組屋發展總量、布局；然后根據發展步驟，制定組屋發展5年計劃，并大致落實到各個規劃區域；最后，如要開發一個組屋地塊的話，規劃工作者會依據該地塊原規劃參數，提前半年時間進一步與現狀核實：原規劃是否存在因社會發展而調整的必要，出入口、公共道路、環境以及水電煤氣等基礎設施是否到位，等等。

待所有的問題都得到確認以后，再行土地招拍掛。以這樣的方式出讓土地，既能夠符合總體規劃和總體開發計劃，又能保證每一塊開發土地都得到精細化的管理。

正是由于規劃和實施的精細化，才保證了規劃透明性，或者說兩者是互相促進的。

老百姓均可在網站上和市區重建局查詢任何一個地塊的詳細規劃資料，由于建筑設計階段的方案在新加坡是無需公示的，也很少發生因項目建設而引發矛盾，反觀國內，由于規劃考慮不盡合理及不詳細，就經常出現因建設而引發的矛盾，甚至是群體性事件。

“和”力特征

綜合規劃需要技術上的支撐，更需要人的主動參與。新加坡政、企機構工作人員之間“和”的氛圍和精神給人留下了深刻影響。

新加坡國家發展部的一位官員半開玩笑地解釋這種“和”的現象：新加坡不大，工作人員之間都非常熟悉，如果工作不盡心、不配合，那么“名聲”會傳出去的。但細細考察下來，除了道德因素以外，新加坡在凝聚人心，促進工作合力方面還是有很多制度特征的。

比如說考核選任機制。新加坡的高級行政官員由公共服務委員會考核。委員會的成員來自于社會各個層面，有原政府高級行政人員，也有律師、商人，等等，都是德高望重的人士，共十四五個人，由總統任命，但不拿工資。

每次考核除需職員提交書面報告以外，還需面試，對考核對象的經歷、能力、業績等作綜合評定，合作協調能力是其中的考核重點，每次面試至少有8名考官參加，考察結果相對公正客觀。

為促進綜合解決問題的效能，新加坡政府根據實際情況成立了很多綜合性的委員會，如總體規劃委員會、開發控制委員會等。除了長期的委員會以外，還有針對項目成立的短期工作委員會，以協調和落實各項工作。如在概念規劃編制期間成立的概念規劃工作委員會。

同時，承擔政府職能的新加坡法定機構采用了公司治理模式，上有董事部，下有執行層，包括局長及以下公共服務人員。

董事部人員來自于社會各行業，有社會團體的、有企業的、也有前政府官員等，由于各機構的局長或行政長官每年都要向本部門的董事部匯報工作，因此這種結構非常有利于政府機構傾聽各方面意見，吸收各行業的知識，促進跨部門的業務整合。

在營造“和”的細節方面，也有諸多值得思考的地方。

新加坡政府各機構制定了本部門的愿景和使命，如宜居城市中心的愿景是“宜居和可持續發展城市的知識中心”；使命則是“提煉，發展和分享宜居和可持續發展城市的知識”。通過這種簡練的語言，一方面使得公眾了解部門的職責，一方面從心理上強化職員的使命。

另外，新加坡郵件系統的內涵也值得學習，目前政府部門信息溝通大都使用電子郵件，由于郵件內容可以作為今后糾紛的證明，甚至法庭的呈堂公證，因此工作人員不得不小心應對每一件來信，字斟句酌，無形之中促進了工作人員加強業務能力學習和文字組織能力，久而久之，政府工作人員的思維和工作方式就會變得縝密。

郵件采用工作相關人員的抄送制度，使得傳統電話一對一的溝通方式變成了一對多，甚至多對多的模式，極大地促進了信息及時流通，與該工作相關甚至潛在相關的部門、上級、同級、下級都能及時獲得信息，加強了工作合力。