“精英小組”美國“國安會”如何運作

剛剛結束的十八屆三中全會，最引人矚目的改革舉措之一，是成立中國國家安全委員會（簡稱“國安委”），其角色定位、職能范圍、組織架構等細節問題均是各界關注的焦點。在國際視野內，一個值得對照和借鑒的類似機構，是成立于1947年的美國國家安全委員會（中文一般簡稱“國安會”，英文簡稱NSC，National Security Council）。

復旦大學美國研究中心副教授張家棟告訴《瞭望東方周刊》，美國“國安會”是一個“精英型決策分析和對策建議小組”，主要特點是決策效率高、保密性強。

比如在美國擊斃“基地”組織創始人本·拉丹的案例中，美國“國安會”就發揮了重大作用---這不僅是個軍事行動，更涉及美國與巴基斯坦及整個伊斯蘭世界的外交關系，需要從軍事、外交、公共輿論等各方面進行綜合評估。最終，在“國安會”的協調研究之下，奧巴馬總統決定對其實施斬首行動，并在“國安會”的“白宮局勢研究室”觀看了行動的全過程。

“60多年來，美國‘國安會’一直在不斷完善其整合資源、協調決策的機制，但它并不是一個完美的體制設計，仍然需要根據時代的發展和實踐經驗的積累作出新的調整。”復旦大學國際問題研究院副院長沈丁立說。

他認為，要使即將成立的中國“國安委”真正成為“整合資源和智慧的體制設計”，需要進一步理順各部門之間的職責關系，并逐步形成一套切實可行的決策程序，使中國政府能在面對突發危機時作出迅速而有效的反應。

“總統國家安全事務助理”舉足輕重

“全世界的自由人民期待我們支持他們維護自由，如果我們對于這個領導作用遲疑不決，不但可能危及世界和平，而且一定會危及我國自己的繁榮昌盛。”這是美國前總統杜魯門在1947年向美國國會發表的著名《國情咨文》的結語。

二戰后國際利益的拓展及“冷戰”的啟幕，對美國原有的國家安全體系提出了新要求，加之當時涉及國家安全的多個部門常有分歧和矛盾，為杜絕“政出多門”，1947年7月26日，美國國會通過了《國家安全法案》，美國國家安全委員會由此成立。

根據該法案，新成立的“國安會”主要有兩項職能。一是就國家安全和外交政策等問題向總統提供決策建議，直屬總統辦公室，是國家安全事務方面的最高決策咨詢機構；二是協調包括國務院、國防部和國家情報局等政府重要部門的工作。

艾森豪威爾擔任總統期間，又設立了“總統國家安全事務助理”一職，由總統直接任命，無需國會批準，用以主持“國安會”的日常工作。此后，這一職位在“國安會”，尤其是對外政策決策中的作用被強化，比如中國人比較熟悉的尼克松時代的基辛格、卡特時代的布熱津斯基和小布什時代的賴斯。

復旦大學國際政治系講師沈逸告訴本刊記者，在美國安全問題的最高決策體系中，總統國家安全事務助理扮演著“特殊角色”---“盡管這個人只是總統的私人顧問，沒有法律上的地位，卻恰恰為他留下了很大的發揮空間，其實際權限要視其個性特點和總統對其信任程度而定，在外交事務中他（她）和國務卿往往是一個‘蹺蹺板’的關系。”

比如基辛格當年秘密訪華時的身份就是總統國家安全事務助理，而很少有人知道當時的國務卿羅杰斯。

“國安會”主席由總統擔任，其他法定成員包括：副總統、國務卿、國防部長、參謀長聯席會議主席、國家情報局局長、財政部長和總統國家安全事務助理。應邀參加“國安會”會議的政要還包括：總統辦公廳主任、總統經濟政策顧問、總統法律顧問和美國駐聯合國代表。根據會議議題，司法部長和國土安全部長等政府高官也會臨時性地參加會議并匯報相關情況。

從這個陣容中可以看出，“國安會”基本云集了美國軍事、外交、情報、財經等核心部門的最高主管。

如今的“國安會”，根據2004年《美國國家安全委員會機構總統指令》，采取分級會議的形式進行討論和決策，分級按照重要性由高到低依次為：由總統親自主持的最高級國家安全會議、由國家安全事務助理主持的部長級國安會議以及由國家安全事務助理主持的副部長級會議。

正常情況下，國安會議就各方提交的議題進行討論，給出咨詢意見，并聽取由國家情報局局長匯總的情報匯報。一旦危機發生，則可根據事態嚴重性再成立“危機決策特別小組”，在總統直接領導下對局勢作出最迅速的反應，其規模更小，保密性更高。

“國安會”還設置了地區性和職能性兩種協調委員會，分別針對世界各地區和某社會領域，制定專門的國家安全政策。目前，地區性協調委員會共有6個，分別為：歐洲和歐亞大陸、西半球、東亞、南亞、近東北非及非洲。職能性協調委員會共有11個，主要包括人權和國際行動、國際開發和人道主義援助、國際環境、國際金融、反恐與應急準備、情報與反間諜等。協調委員會一般由國務卿、國家安全事務助理或指定的副部長級官員主持。

此外，“國安會”還配有一個龐大的后勤和文秘團隊，由秘書長總領新聞、法律和通信等專門辦公室，即時與國會、傳媒、學界、民眾和各國外交機構進行互動，其職能已經大大超出一個常規的總統顧問班子。

需要補充的是，“國安會”還只是美國國家安全體系最頂端的一環，中央情報局、國家情報局和國家安全局等機構都負有各自的安全職責。

主要職能是“對外”還是“內外兼修”

對于即將成立的中國“國安委”，最大的看點之一，是其主要職能將是對外---應對外部安全威脅，還是對內---維護國內穩定。

接受本刊專訪的幾位專家指出，由于具體國情不同，對于美國“國安會”來說，其主要職責毫無疑問是“對外”。

“美國‘國安會’的設立是為了應對二戰后擴大的美國國家利益和外部威脅，整合涉及國家安全的部門資源和決策智慧。由于在當時能對美國國家政權和現行體制構成威脅的挑戰很少來自于國內，因此‘國安會’的工作重心主要針對外部安全威脅。”沈丁立說。

張家棟則分析說，總體來看，美國“國安會”的工作重心是對外而非對內，但“9·11”事件以后，對內也是其工作的一部分，“目前美國國家情報主任也是國安會成員之一，這一職位也負責國內安保情報的收集與整理工作。”

“‘國安會’的議題也非一成不變。在成立早期，主要討論軍事和外交問題。但現在除了軍事、外交等‘硬安全’議題以外，恐怖主義、跨國有組織犯罪、網絡安全、經濟安全等，也都在其討論范圍內。事實上，所有上升到國家層面、需要總統做出決策的議題，現在都可能放在國安會的桌子上。”張家棟說。

中國“國安委”的首要任務應是“尋找到自己的定位”

據張家棟介紹，中國目前已經存在類似“國安會”的機構---“中央國家安全工作領導小組”（即“中央外事工作領導小組”），由國家主席、副主席擔任正、副組長，成員一般包括負責涉外事務的國務院副總理或國務委員，外交部、國防部、公安部、國家安全部、商務部、港澳辦、僑辦、新聞辦的負責人，以及中宣部、中聯部部長、總參謀部的高級將領等。

“這次中央決定成立‘國安委’，一方面是與國際接軌，為領導小組正名。因為世界大國都有類似機構和‘國家安全事務助理’、‘國家安全事務秘書’等職位，中國尚沒有與之對應的機構和職位，不便于國家間就安全事務進行交流、溝通與合作。另一方面，是將領導小組機制進一步實體化，賦予其具體的咨詢、建議和協調功能，而非僅僅是一個議事與協商平臺，這將有利于提高安全和外交部門之間的溝通效率。”張家棟說。

在他看來，在美國，國務卿和總統國家安全事務助理之間經常會爭奪管轄權，在重大外交議題上有時會有不同聲音，讓外部世界看到決策層的分歧與矛盾，這是特別值得中國注xb6+OS5FfjLmQz2PF6zQ4A==意的教訓。

“中國在成立‘國安委’期間，要注意理順其與現有國防、外交部門之間的關系，不能因為成立了新機構，而弱化了既有機構，影響既有機構的工作積極性和主動性。”張家棟說。

此外，“國安委”的結構形態也應仔細斟酌---“等級制”結構有利于其自身運行，但容易使其成為一個新的官僚機構，甚至凌駕于其他部委之上，形成一個“決策山”，溝通與協調功能將會被弱化；而“向心式”結構有利于顧問與咨詢，但是容易增加國家領導人的工作負擔，會降低決策效率。

“中國‘國安委’成立以后，首要任務不應是馬上制訂中國的國家安全戰略，而是如何尋找到自己的定位，如何在國家領導人和各部委之間擺正自己的位置，并最終能順暢地開展工作。”張家棟建議。

沈逸則認為，對于一個大國來說，必須有一套國家安全協調機制和一個明確的國家安全戰略，中國也不例外。但國家安全的界限必須有嚴格而審慎的界定，尤其要對“維護社會穩定”和“應對來自國內的國家安全威脅”二者作出明確界分。

“從長期來看，國安委的職能固然應該做到‘內外兼修’，但應對外部安全威脅應該逐步成為其工作重點。”他說。