“國字頭”領(lǐng)導小組興替

2013年6～7月，國務院密集調(diào)整多個國字頭領(lǐng)導小組的組成人員。

據(jù)中央政府門戶網(wǎng)站公開的國務院文件顯示，國務院辦公廳連發(fā)〔2013〕60號、61號、63號、69號、70號、72號文件，明確通知6個國務院領(lǐng)導小組組成人員調(diào)整。

詳細梳理存在于國務院系統(tǒng)之中的領(lǐng)導小組，從組成人員配備、增新撤舊的變遷等處可以尋其全貌。

成員配置

國務院總理李克強新近接任國務院西部開發(fā)領(lǐng)導小組、國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導小組、國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組等3個小組的組長，國務院辦公廳發(fā)了正式通知文件。

早先，2009年時，李克強曾擔任國務院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導小組組長、國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導小組組長、國務院第六次全國人口普查領(lǐng)導小組組長，2011年又擔任國務院保障性住房安居工程領(lǐng)導小組組長。

中央政治局常委、國務院副總理張高麗擔任第一次全國地理國情普查領(lǐng)導小組組長，并擔任國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組、國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導小組等2個組的副組長。

國務院副總理馬凱領(lǐng)任國務院促進中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導小組組長、國務院農(nóng)民工工作領(lǐng)導小組組長，前者成立于2009年，首任組長是張德江，后者剛剛成立；國務院副總理汪洋接替回良玉，任國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組組長，該領(lǐng)導小組成立于1986年，由近30個部門和團體負責人組成，負責全國的扶貧開發(fā)工作。

其中，應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組呈現(xiàn) “高配”特點。組長為總理李克強，兩名副組長是副總理張高麗和國務委員楊潔篪，成員包括外交部長、發(fā)改委主任、財政部長等30位部委一把手。

不少領(lǐng)導小組的組長由總理或副總理擔任，副組長一般是主要負責部門的一把手，組員多是各部委負責相關(guān)工作的副手。其組成部門通常涉及數(shù)十個，有時還涉及軍隊和兩院。

一般來說，領(lǐng)導小組設一名組長，副組長和成員的數(shù)量不固定。例如，副總理汪洋擔任組長的扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，共有9位副組長，成員包括來自近30個部委和團體的副部級官員；第三次全國經(jīng)濟普查領(lǐng)導小組有5名副組長，成員有7人。

組成人員多屬于兼職，出于實際工作需要，不僅僅來自國務院系統(tǒng)。比如，西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組成員中，包括中組部副部長陳希和中宣部副部長雒樹剛；農(nóng)民工工作領(lǐng)導小組中包括中央農(nóng)辦副主任、最高人民法院副院長、全國總工會副主席、共青團中央書記處書記、全國婦聯(lián)書記處書記等。

此外，有些領(lǐng)導小組在組成人員上會有重疊，如國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組35位組成人員和國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導小組34位組成人員中，有28位是相同的人。兩個小組的具體工作也均由國家發(fā)展改革委承擔。

撤舊考量

領(lǐng)導小組成立之后，可能會經(jīng)歷保留、改名、合并、撤銷、新增、復設等形式的變動。

“領(lǐng)導小組是典型的‘任務導向型’組織機制，隨著任務的完成和新增，領(lǐng)導小組也會隨之不斷更新。” 長期關(guān)注領(lǐng)導小組并著有相關(guān)論文的南開大學周恩來政府管理學院博士周望對《瞭望東方周刊》說，任務的重要程度決定了領(lǐng)導小組的重要程度，具體表現(xiàn)就是領(lǐng)導小組存在時間的長短。

周望舉例，國務院方面的領(lǐng)導小組，如全國愛國衛(wèi)生運動委員會，是成立時間最長的領(lǐng)導小組，其前身是成立于1952年的中央防疫委員會；此外關(guān)于經(jīng)濟普查、單個領(lǐng)域改革的領(lǐng)導小組，會隨著任務的完成而結(jié)束使命。

“有的領(lǐng)導小組因其承擔任務的重要性，還會轉(zhuǎn)為正式機構(gòu)。”周望說，如1973年成立的計劃生育領(lǐng)導小組，因為“作為臨時機構(gòu)，與它所負擔的長期艱巨的任務不相適應”，1981年在其基礎上成立了國家計劃生育委員會，成為國務院正式組成部門；1979年3月成立的進出口領(lǐng)導小組，在當年7月，也變?yōu)橹腥A人民共和國進出口管理委員會。

領(lǐng)導小組在近30年里的變遷，與1988、1993、1998、2003、2008和2013年進行的6次規(guī)模較大的政府機構(gòu)改革緊密相連。

1988年國務院發(fā)布的《關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)設置的通知》（國發(fā)〔1988〕7號）中，撤銷國務院住房制度改革領(lǐng)導小組、全國禁毒工作領(lǐng)導小組、全國打擊走私領(lǐng)導小組、國務院太湖治理領(lǐng)導小組和國務院淮河治理領(lǐng)導小組等14個。

1993年3月15日至3月31日召開的第八屆全國人民代表大會第一次會議期間，時任國務院總理李鵬在《政府工作報告》中宣布：國務院的“非常設機構(gòu)由八十五個減為二十六個。”隨后，國發(fā)〔1993〕27號文件正式公布了經(jīng)調(diào)整后的26個國務院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)名單。

1993年7月9日發(fā)布的《關(guān)于部分已撤銷的國務院非常設機構(gòu)其原工作移交有關(guān)部門承擔問題的通知》（國辦發(fā)[1993]42號）中提及被撤銷的名單中，有全國整頓清理書報刊和音像市場工作領(lǐng)導小組、國務院干線飛機研制領(lǐng)導小組、全國治沙領(lǐng)導小組、國務院煤炭出口領(lǐng)導小組、國務院聯(lián)合清理拖欠稅款領(lǐng)導小組等。

2003年3月21日國務院發(fā)的《關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)設置的通知》（國發(fā)〔2003〕10號）中撤銷的有國務院清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)領(lǐng)導小組、國務院打擊騙取出口退稅工作領(lǐng)導小組、全國糧食清倉查庫工作領(lǐng)導小組、第29屆奧林匹克運動會工作領(lǐng)導小組等4個。

2008年的調(diào)整中撤銷了25個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中國家能源領(lǐng)導小組、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導小組、國家產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組等20個領(lǐng)導小組退出舞臺。

十七大報告提及“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)”的原則，是2008年大規(guī)模調(diào)整的原因之一。此外，撤銷的背后，實際需求是另一現(xiàn)實考量因素。

例如，國家能源領(lǐng)導小組撤銷是由于新的同類機構(gòu)產(chǎn)生，新設立的國家能源委員會承擔該小組的工作；全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領(lǐng)導小組、國家產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導小組等撤銷，是源于處理該問題的日常管理機構(gòu)設立。

增設背景

新增設的領(lǐng)導小組往往是基于一定的政策和戰(zhàn)略背景。

2013年6月14日國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于成立國務院農(nóng)民工工作領(lǐng)導小組的通知》（〔2013〕60號文件）。誕生于當下城鎮(zhèn)化背景之下的國務院農(nóng)民工工作領(lǐng)導小組，被理解為國家將進一步重視解決農(nóng)民工問題。

李克強新近擔任組長的國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組成立于2000年1月16日，直接緣由是當時高層對于西部大開發(fā)的設想已趨于成熟。

中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展計劃委員會〈關(guān)于實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略初步設想的匯報〉的通知》（中發(fā)〔2000〕2號文件）3天之后，國務院隨即印發(fā)《關(guān)于成立國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組的決定》（國發(fā)〔2000〕3號文件）。

時任總理朱镕基任組長，時任國務院副總理溫家寶任副組長，組成人員包括國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、教育部、科技部等19個部門的主要負責人，同年6月，小組成員又增至23個部門。

此外，一些領(lǐng)導小組主要是為重大工程的協(xié)調(diào)或突然災害的應對而設置的臨時性機構(gòu)， 如第29屆奧林匹克運動會工作領(lǐng)導小組等， 在工程或事項結(jié)束后撤銷；也有為協(xié)調(diào)一般的社會、經(jīng)濟事務而設置，或為實施某項跨部門的具體工作而設置（如全國打擊走私領(lǐng)導小組），或為文化傳承與推廣而設置的機構(gòu)， 如國家漢語國際推廣領(lǐng)導小組、古籍整理出版規(guī)劃小組以及國家清史纂修領(lǐng)導小組。

2003年3月21日國務院發(fā)的《關(guān)于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)設置的通知》（國發(fā)〔2003〕10號）中，全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導小組、國務院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組等5個在國發(fā)〔1988〕7號文件中已有提及，國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組、國家處置劫機事件領(lǐng)導小組等4個屬于新設。

2008年，國發(fā)〔2008〕13號文件提及8個領(lǐng)導小組，其中僅國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導小組、國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組屬于新增。

〔2008〕13號文件同時規(guī)定要嚴格控制議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設置，“凡工作可以交由現(xiàn)有機構(gòu)承擔或者由現(xiàn)有機構(gòu)進行協(xié)調(diào)可以解決問題的，不另設立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)；確需設立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的，要嚴格按照《國務院行政機構(gòu)設置和編制管理條例》的規(guī)定，由國務院機構(gòu)編制管理機關(guān)提出方案，報國務院決定，一般不單設實體性辦事機構(gòu)，不單獨核定人員編制和領(lǐng)導職數(shù)。”

名稱背后

今年，在6個國務院領(lǐng)導小組人員調(diào)整的同時，還有兩個以“國務院”開頭的委員會也進行了人員調(diào)整。

2013年6月30日國辦發(fā)布〔2013〕65號《關(guān)于調(diào)整國務院南水北調(diào)工程建設委員會組成人員的通知》、7月4日發(fā)布的74號《關(guān)于調(diào)整國家能源委員會組成人員的通知》等文件，即是對兩個委員會人員作出調(diào)整。李克強任國家能源委員會主任，張高麗任國務院南水北調(diào)工程建設委員會主任。

以“國家”、“全國”開頭的委員會、領(lǐng)導小組、指揮部等，與以“國務院”打頭的領(lǐng)導小組，都屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，是根據(jù)職能劃分，承擔跨部門重要業(yè)務工作的組織協(xié)調(diào)任務以及處理臨時突發(fā)性事務的任務。

“名稱以‘國家’開頭的，意味著該議事協(xié)調(diào)機構(gòu)所承擔的任務會涉及到涉外事務，如國家國防動員委員會、國家邊海防委員會、國家禁毒委員會、國家能源委員會、國家信息化領(lǐng)導小組、國家科技教育領(lǐng)導小組等都涉及到對外關(guān)系、國際交流與合作等。”周望告訴本刊記者，國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組、國家森林防火指揮部等則關(guān)系到國際支持與援助等，“這些議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在人員構(gòu)成上橫跨度最大，一般都涵蓋了黨、政、軍三個方面。”

周望分析，名稱以“全國”開頭的，表明該議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作內(nèi)容涉及國內(nèi)、但遍及到全國范圍內(nèi)的各個方面，如全國愛國衛(wèi)生運動委員會、全國綠化委員會、全國擁軍優(yōu)屬擁政愛民工作領(lǐng)導小組、全國老齡工作委員會等所承擔任務幾乎涉及到國內(nèi)各種組織團體，牽涉面極廣，相應地組成這類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的相關(guān)部門數(shù)量也就多，一般都囊括了國務院半數(shù)以上的組成部門。

對于以“國務院”開頭的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，一般以處理較為專門性的任務為主，通常只涉及到國家社會經(jīng)濟生活的某一方面，如國務院學位委員會、國務院殘疾人工作委員會等；或僅是作為處理區(qū)域性的問題而存在，如國務院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導小組、國務院振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地領(lǐng)導小組、國務院南水北調(diào)工程建設委員會、國務院三峽工程建設委員會等。“工作牽扯面比起前兩者稍窄，而專業(yè)性要更強一些，在數(shù)量上也更多。”周望說。