領導小組走出“倍量增減”

作為黨政系統中常規治理方式之外的補充，存在于黨務口和政務口的“領導小組”，其運作內情、角色定位等在官方公開資料中少有詳細記載。

“通過成立跨部門領導小組來組織實施重大戰略任務，是我們黨和政府在長期實踐中形成的一種有效工作方法。” 原國務院副總理曾培炎在其2010年3月出版的《西部大開發決策回顧》第一章中曾簡略提及。

上世紀90年代初起，曾培炎曾先后在中央財經領導小組、國家計委、國務院西部地區開發領導小組任職，在他看來，在重大決策具體落實和實施過程中，建立領導小組等跨部門的協調合作機制，“有利于減少層級、提高效率。”

“‘高配’領導小組在執行效力方面有著更高更強的一面。”南開大學周恩來政府管理學院博士周望對《瞭望東方周刊》說。

歷史基因和現實考慮

新中國建立之初設立的“領導小組”，同樣是既存在于政府系統，也存在黨委系統。表現最突出的是1958年6月10日中共中央發出《關于成立財經、政法、外事、科學、文教小組的通知》，各組組長分別是：財經小組為陳云，政法小組為彭真，外事小組為陳毅，科學小組為聶榮臻，文教小組為陸定一。

通知同時指出，這5個小組直屬中央政治局和書記處。此外將政府工作也劃分為五大塊，中央與國務院的工作幾乎完全對應。

除了這些常設性小組外，當時中央還設立了一些“階段性”小組。

如1955年7月4日成立的中央原子能事業領導小組，是中共中央和國務院委托領導全國原子能事業發展工作的機構，成員是中共中央指定的陳云、聶榮臻、薄一波，有“中央三人小組”之稱，一直工作到1962年12月中央專門委員會成立后撤銷。

此外，還有1962年2月22日中央書記處正式決定成立的中央精簡小組，在中央書記處的直接領導下，負責處理有關全國精減職工和減少城鎮人口工作中的日常事務，原由安子文任組長的中央精簡五人小組即行撤銷。

“新中國成立初期，政府機構的設置模式基本照搬了蘇聯的政府管理體制，在部門職責范圍狹窄、資源整合能力有限，一旦遇到涉及面稍廣一點的任務，就必須尋求同一級其它部門的支持和協助的情況下，通過專門設置跨越各部門之上、政治規格更高一級的領導小組來處理涉及多個部門的事務，是一種很自然的選擇。”周望說。

對此，曾培炎在其著作中也曾提到：“自新中國成立以來，黨中央、國務院各個部門，大都按照專業和行業進行職能分工。有的重大任務一個部門難以完全統領，這就需要建立跨部門協調機制。”

2004年4月5日，時任中國社科院政治研究所所長王一程接受臺灣學者邵宗海訪談時認為：“中央工作領導小組是黨在思想、組織、政策方面去領導群眾，但并不取代政府全部職能。”

“倍量增減”現象改變

對“領導小組”的定義經歷了屢次更名的過程。

在1993年前，中國的政治詞匯中，“領導小組”的定義一直不固定，先后使用過臨時機構、非常設機構以及序列外機構等名稱。1993年國務院發布的《關于國務院議事協調機構和臨時機構設置的通知》，領導小組被稱為“議事協調機構和臨時機構”。

如今“議事協調機構”的固定稱呼是在2008年之后。而它作為專有名詞第一次出現是在黨的十七大報告中，“精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構” 首次被列為行政管理體制改革的重要內容之一。

領導小組的數量增減亦經歷起伏。1981年，國務院一共有44個非常設機構。到1988年，增加到75個。經1988年清理整頓，到1993年又增加到85個，當年減為26個。此后1998年調整為19個，2003年調整為27個，2008年調整為29個。

周望將此稱為“倍量增減”的現象，“某一時間段內，因為現實需要，大量設立‘領導小組’，任務結束后，會把這些‘小組’撤銷。”

不過這種現象在2008年之后有所改觀。“2013年的國務院機構改革沒有出現以往改革中的大規模撤并‘領導小組’現象。”周望說，這意味著2008年的國務院機構改革中，對領導小組的分類定位式改革收到了應有的成效，今后的機構改革應該會繼續延續這一基本思路。

周望認為，2008年對于“領導小組”的認識和改革取得重大突破的集中表現在于，將實體機構化的“領導小組”與作為工作機制來操作的“領導小組”作了第一次明確區分。

“作為改革的配套手段，2008年之后有關于‘領導小組’的設立文件中，都明確表述了哪些屬于實體性的議事協調機構，哪些屬于階段性工作機制，并盡量將兩者用‘領導小組’與‘協調小組’、‘部際協調會議’等不同名稱區別開來。”周望說，這樣一來，實體化的“領導小組”在數量上得以大大壓縮。

比如，2008年4月17日國務院辦公廳〔2008〕22號《關于成立第二次全國經濟普查領導小組的通知》中曾明確提出：“領導小組屬于階段性工作機制，不屬于新設立議事協調機構，任務完成后即撤銷。”

國發〔2008〕13號文件中名列的7個領導小組中，僅國務院扶貧開發領導小組單設辦事機構，撤銷國務院西部地區開發領導小組和國務院振興東北地區等老工業基地領導小組單設的辦事機構，其他領導小組的具體工作由相關部門承擔。

借重“一把手”能量

在處理關鍵時刻重大問題時，跨系統領導往往能高效快速成熟地應對。

如1999年5月8日中國駐南聯盟大使館遭北約轟炸后，一時之間出現處理重大國家安全事件應急機制空白的問題。而成立于2000年9月的國家安全工作領導小組，在應對2001年4月1日發生的中美南海撞機事件時則發揮了強大的應急整合能力。

在基層，為高效完成經濟發展任務，各種類似“招商引資領導小組”、“城市改造領導小組”、“大變樣領導小組”等紛紛成立，并且慢慢由臨時機構變為常設機構。它在完成本地經濟任務上，無疑具有極高效率。

領導小組涉及的工作領域，一般都是復雜性強、協調難度大的問題，“領導小組本身并非正式的制度安排，只是一種特殊的工作機制。”周望說。

領導小組對于自身各種功能的施展，取決于能否成功“借用”擔任組長的高層領導人或地方黨政一把手的權力權威，這是領導小組發揮作用的關鍵所在，“因此個別部委特別是地方的個別部門，在申請成立相關領導小組時，都非常傾向于高層領導或地方黨政一把手擔任領導小組組長，他們深諳如何才能發揮出一個領導小組的‘能量’。”

周望說，領導小組機制在其產生之初，還是為了最大化地提高協調各種事務的效率。在國外政府的組織體系中，也有類似的對應機構存在，機構負責人更多地是充當一種“主持人”的角色，議事和協調在一種較為平等的氛圍下展開。

“從領導小組運作的實際情況來看，多數領導小組的會議上，各個部門是能夠做到暢所欲言的，尤其是中央的情況明顯好于地方。”他說。