“失蹤”的官員們

近期，數(shù)名官員連續(xù)“失蹤”。

6月20日，湖北省公安縣政府通報，縣畜牧獸醫(yī)局局長蔡道明5月28日與家人和單位失去聯(lián)系，至今，尚無聯(lián)系到；鄧元華，湖南醴陵市王仙鎮(zhèn)財政所所長，因賭博輸錢，5月底攜公款失蹤，至今未果；王威雁，6月3日請假后，這位廣州花都區(qū)的政協(xié)主席似乎人間蒸發(fā)。

根據(jù)媒體多年的報道，“失蹤”的官員，大多因經濟問題而潛逃隱匿。而隨著近年來“裸官”出現(xiàn)，官員“失蹤”的數(shù)量也在增長。

“失蹤”官員

幾年來，官員“失蹤”不時見諸媒體報道。

2012年，兩起官員“失蹤”案曾引發(fā)關注。

當年2月24日，湖南《郴州日報》刊登了一則尋人啟事。啟示落款是郴州市農機局，尋找的對象是農機局副局長王昌宏。從2011年11月29日開始，王昌宏失蹤。12月9日，王昌宏的母親給農機局送來了一張王的請假條，上面寫著“我因身體不適，要到外地調養(yǎng)一段時間，請批準”。

4月22日，王昌宏才被找到。此后確認，他經商背負高利貸債務，因此外逃。

另一起“失蹤”案例同樣因為單位登報尋人而曝光。2012年3月19日，安徽省安慶市水利局在報紙上刊登通知，要求艾應順務必于2012年3月30日之前回單位上班，否則依規(guī)處理。

當時，艾應順為安徽安慶市花涼亭灌區(qū)管理局黨組書記、局長，此前還曾任太湖縣常務副縣長。在失蹤近兩個月后，56歲的艾應順被發(fā)現(xiàn)浮尸于太湖縣野外一條水渠內。經公安機關調查，基本排除他殺。

這兩起事件，均是因為官方尋人未果，刊登啟事而引來關注。

媒體曾試圖以多種數(shù)據(jù)反映這個群體的“失蹤”官員規(guī)模。這其中，有兩組數(shù)據(jù)曾引起官方澄清。

一組數(shù)據(jù)來源于2008年的一份報告。這一報告是中國金融學會第九屆全國優(yōu)秀金融論文及調研報告評選的參評作品，題目為《我國腐敗分子向境外轉移資產的途徑及監(jiān)測方法研究》。該報告引用中國社科院調研資料披露，從上世紀90年代中期以來，外逃黨政干部，公安、司法干部和國家事業(yè)單位、國有企業(yè)高層管理人員，以及駐外中資機構外逃、失蹤人員，數(shù)目為16000至18000人，攜帶款項達8000億元人民幣。

后來，該學會在網站發(fā)布聲明，說該調研報告引用了“來源于網上未經確認的不實消息”。中央紀委副書記、新聞發(fā)言人吳玉良亦曾專門對此回應并澄清。

另一組數(shù)據(jù)則稱：“據(jù)商務部一份調查報告，我國外逃官員數(shù)量約為4000人，攜走資金約500多億美元。”2010年4月，商務部發(fā)言人專門辟謠澄清此事。

事實上，至今并無關于“失蹤”官員數(shù)量的權威統(tǒng)計。不過，官方的相關文件也有過一些信息。

2011年5月23日在京召開的防止違紀違法國家工作人員外逃工作協(xié)調機制聯(lián)席會議披露，2000年底至2011年，檢察機關共抓獲在逃職務犯罪嫌疑人18487名。

浙江省公布的一組數(shù)據(jù)，也反映了“失蹤”官員的抓捕率。2011年11月，浙江省反貪局副局長接受媒體采訪時透露，從“清網行動”開始的5月到11月，14名在逃貪官被抓，而在該省檢察機關備案的職務犯罪嫌疑人潛逃（包括潛逃境外）人員仍有百余人。

涉案金額急劇上漲

湖南省紀委預防腐敗室副主任陸群在接受媒體采訪時，曾總結過近年“失蹤”官員的共性：一是違規(guī)參與經營活動虧損嚴重，避走躲債。二是因擔心腐敗問題東窗事發(fā)而潛逃。

鄧元華和王昌宏是第一類官員的代表。盡管當?shù)毓俜讲⑽垂监囋A的失蹤細節(jié)，但坊間多有傳言稱鄧元華喜歡賭博且輸了很多錢。王昌宏則親口承認，他做官期間經商，炒期貨賠了400多萬元，不堪逼債出走。

除此之外，諸多“失蹤”官員則因涉及腐敗問題而隱匿外逃。

例如，在媒體已經披露的“失蹤”官員中，盧萬里和胡星均涉及巨額受賄。

曾擔任貴州省交通廳原廳長的盧萬里，于2002年1月從廣東經香港出逃斐濟共和國，直到2004年押解回國。盧萬里先后多次索取、收受他人款、物共計折合人民幣2559萬余元。案發(fā)后，偵查機關依法扣押、凍結了被告人盧萬里的財產折合人民幣5536. 9萬元，除受賄所得和合法收入外，尚有價值人民幣2651萬元的財產不能說明合法來源。

曾擔任云南省交通廳副廳長的胡星，于2007年1月持假護照越境逃亡，后在專案組辦案人員的規(guī)勸下，逃至新加坡的胡星表示愿意回國接受刑事調查，因受賄4000萬元被判無期徒刑。

還有“小官大貪”。2011年1月，江西省鄱陽縣財政局經濟建設股股長李華波舉家消失，他從財政專項賬戶上套取資金9400萬元。

問題官員攜款消失，涉及的資金規(guī)模從官方統(tǒng)計中也有顯示。

媒體曾梳理最高檢歷年兩會的工作報告發(fā)現(xiàn)，抓捕外逃官員數(shù)量從2007年開始急劇上漲，涉案總金額也從最早的244. 8億元上升到 2012年的1020. 9億元，5年間增長4倍以上。最高法院前負責人在其2009年出版的《反貪報告》中曾引用有關部門的統(tǒng)計稱，1988 年至2002年的15年間，資金外逃額共1913. 57億美元，年均127. 57億美元。

脫身術

研究人員對這些“失蹤”官員的外逃路徑有過總結。中紀委特約研究員邵道生說：絕大多數(shù)外逃貪官都是先把配偶子女送往國外，再里應外合把資產轉移到國外。

外逃貪官往往先把家屬送出國作為脫身的第一步，這正印證了近年來“裸官”問題日漸嚴重的趨勢。

2008年9月30日，溫州市委常委楊湘洪隨考察團結束訪問回國前夕，突然聲稱“腰突”病復發(fā)，需在巴黎住院治療，此后一直未歸。而在此之前，楊湘洪的女兒已與法籍溫州商人結婚，并前往法國。

失蹤前擔任遼寧鳳城市市委書記的王國強，曾計劃于2010年7月赴美參加女兒畢業(yè)典禮，辦理因私出國護照，因故未成行。2012年4月24日，與妻譚某（丹東海關主任科員）持因私出國護照去了美國。二人到美后再無消息。

福建省工商局局長周金伙曾于2006年逃亡，后于內蒙古被抓獲。但其妻女均已獲得綠卡，定居美國。

在已經曝光的官員外逃“謀劃”中，最令輿論震驚的還數(shù)中國銀行黑龍江河松街支行原行長高山。2005年1月，高山潛逃加拿大。他在職時將10億元人民幣分批轉移出境，還拿公款十幾次“出國考察”，安置妻子移民及為自己潛逃“踩點”。在妻子成功移民加拿大后，他把大量的資金轉移到境外多個私人賬戶上去，然后宣布和妻子離婚。

近年來，盡管中央不斷加強對于官員出國的限制，甚至專門規(guī)定，處級以上干部出境需要審批和備案。但是，掩蓋身份、繞過重重障礙，成為外逃官員們的主要手法。

媒體報道，盧萬里在潛逃時，用名為“張唯良”的護照跨越邊境。

逃亡海外的原云南省委書記、國家電力公司黨組書記、總經理高嚴擁有至少3個身份證和4本護照。

今年落馬的國家能源局局長劉鐵男被曝持有多個外國護照，其中有些用的并非真名。

目的地與中轉站

潛逃官員的最佳隱匿地是沒有與中國簽訂引渡條約且生活條件優(yōu)越的歐美發(fā)達國家，尤其是美國和加拿大。如周金伙、溫玲、王國強等都是逃亡美國。在此之外，新加坡也是常見的出逃國家，如李華波、胡星等人均逃往此處。

從已經披露的情況看，一些官員出逃并非一步到位。

媒體報道，《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組曾對外逃貪官去向做了歸類。西方發(fā)達國家，如美國、加拿大、澳大利亞、荷蘭等，這些是案值大、身份高的官員的主要目的地。

對于外逃官員來說，風險較大的是中國周邊國家，如泰國、緬甸、蒙古、俄羅斯等。這些國家是涉案金額相對小、身份級別相對較低的出逃人員的首選。但因為中國與鄰國合作打擊犯罪，特別是打擊貪官外逃方面配合相當緊密。所以，這些地方往往成為貪官們再次轉移的跳板。

非洲、拉美、東歐等一些國家雖然較中國周邊國家風險較小，但當一些官員無法辦理去往西方大國的證件時，也會成為他們的跳板。

除此之外，還有一類外逃官員會通過中國香港或新加坡中轉，利用這兩地世界航空中心的區(qū)位，以及香港居民前往原英聯(lián)邦所屬國家可實行“落地簽”的便利，再逃到其他國家。

例如，前文提到的盧萬里便是從廣東經香港出逃斐濟共和國。

制度建設腳步趨緊

近年來，中央在制度建設方面腳步趨緊，對主動“失蹤”的官員具有針對性。

2005年1月27日，國家外匯管理局、外交部、公安部、監(jiān)察部、司法部聯(lián)合發(fā)布通知，對公職人員及其親屬向外轉移財產實行聯(lián)合監(jiān)管；中央紀委部署建立黨政領導干部和國企廠長經理直系親屬出國留學、定居報備制度試點。

2007年1月1日起正式實施的《反洗錢法》，則意在監(jiān)視官員賬戶資金的異常流動，以期防止問題官員攜款潛逃。

2010年1月，中央紀委副書記李玉賦在中央紀委監(jiān)察部的新聞通氣會上透露，中央紀委監(jiān)察部與中組部、公安部、司法部、外交部等多個部門建立了防范違紀違法公職人員外逃工作協(xié)調機制部際聯(lián)席會議制度。

為應對“裸官”問題，2010年7月國務院印發(fā)的《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規(guī)定》，要求對子女配偶均移居國（境）外的官員加強管理。從2011年起，這類官員要特別說明移居費用和資金來源，以及親屬在國（境）外的工作單位及職務。而這些在以前的個人有關事項報告表中并未有要求。

一些地方要求更為嚴格，比如廣東省提出子女配偶移居國（境）外的，原則上不得擔任黨政正職或重要崗位職務。

而這張由諸多部門，多項法律法規(guī)聯(lián)合編制的網，還不足以完全限制住官員們的潛逃。

有官員就在立案調查期間脫身消失。例如，2012年4月，深圳市南山區(qū)政協(xié)主席溫玲因涉嫌嚴重違紀被深圳市紀委立案調查，調查期間，溫玲出逃美國。

“在出境管理上，雖然我們有相關規(guī)定，但真實情況是審查失之寬松。應該建立起‘誰審查，誰負責’的機制，有些官員在被調查前或被調查時，就能聽到風聲而逃亡，這其實是信息保密不嚴的問題，若能對相關的涉案人員進行監(jiān)控，應能有效解決這個問題。”中央黨校教授林喆告訴《瞭望東方周刊》。

其他制度也存在一些漏洞。

“《反洗錢法》確實起到了一定的作用，然而都是個案，一方面是，法律存在著漏洞，而另一方面，相關方面的溝通也有些問題。”林喆建議將銀行方面人員吸收到相關的反腐工作上來，以使其實實在在地發(fā)揮監(jiān)控資金流向的作用。

把小案也抓起來

有接近中紀委的人士在接受媒體采訪時透露，近年來隨著地方局、處級官員“裸官”數(shù)量和出逃率上升，僅依靠中央部委層面的追逃、協(xié)調已捉襟見肘。“地方低級別的官員外逃現(xiàn)象嚴重。由于缺少預警機制，事發(fā)后社會影響很壞。”

因此，中央啟動省級協(xié)調機制試點，旨在把小案也抓起來。目前，這一機制已經在10個試點省（市）展開。

事實上，在對待“失蹤”官員的態(tài)度上，有些地方政府有時含糊其辭，甚至出現(xiàn)個別地方政府為“失蹤”官員打掩護的情況。

例如前文提到的王昌宏，失蹤數(shù)月，遲遲未被辭退。而《國家公務員法》規(guī)定：“曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續(xù)超過15天，或一年內累計超過30天的，應予辭退。”

而在發(fā)現(xiàn)官員“失蹤”后，由于往往需要跨越國境，因此對其追捕則更為困難。

“很多時候，對出逃官員的調查和追捕都很難充分進行。”林喆說。

《中國懲治和預防腐敗重大對策研究》課題組組長王明高曾表示，貪官外逃的現(xiàn)實，說明中國相應的預防和懲治措施存在弊端，不僅相關制度、相關機制還有缺失，甚至法律也有缺失，且國際合作力度不夠。

中國紀檢監(jiān)察學院副院長李永忠說，2007年后，中央建立了防止違紀違法國家工作人員外逃工作協(xié)調機制，不僅要防止官員外逃，還要將逃跑的官員追捕回來。

但是，受限于中西方制度差異，中國引渡外逃官員時存在一些無法繞過的制度壁壘。

中國已于2003年12月10簽署加入了《聯(lián)合國反腐公約》，而公約對于簽約國引渡是有著規(guī)定的，所起的作用并不顯著。

目前，國際社會引渡條約主要還是通過雙邊談判簽訂。截至2013年5月，中國已與36個國家簽署了相關協(xié)定（主要是周邊國家）。西方主要發(fā)達國家絕大多數(shù)與中國未簽約。

重要的是預防

從斐濟引渡回國接受審判的盧萬里，是成功引渡案例之一。

除了引渡之外，對于外逃官員，還有勸說、當?shù)仄鹪V等手段。

例如，云南省交通廳副廳長胡星于2007年1月9日持假護照越境逃亡新加坡后，即由相關專案組的人員勸說回來，終以貪賄4000萬元判處無期徒刑。

許超凡等人在美國內華達州的受審則開創(chuàng)了當?shù)仄鹪V的先例。2009年5月，美國司法部門透露，涉嫌盜竊銀行近5億美元的中國銀行兩名前管理者許超凡、許國俊和他們的配偶等人6日被具體量刑。他們將在美國面臨8年到25年不等的刑期。他們的罪名是合謀詐騙、合謀洗錢以及合謀轉運盜竊錢款等。

許超凡等人從1991年開始與前中國銀行開平支行行長余振東一同盜竊中國銀行資產，總額達4. 83億美元。許超凡、余振東和許國俊曾先后擔任中國銀行開平支行行長，3人在多年時間內逐漸盜竊銀行資產并轉移到美國。

但勸返、當?shù)仄鹪V的有效案例并不多。楊湘洪出逃后，即使由其妻子游捷進行勸說也毫無效果，而當?shù)仄鹪V的情況更是少有。因此，加緊引渡條約的簽署，是追捕外逃貪官的關鍵。

“官員出逃后，再去引渡、勸說，十分困難，最重要的是做好出逃前的防備工作。”北京航天航空大學教授任建明告訴《瞭望東方周刊》。

他建議，建立相對獨立的機構，一方面能發(fā)揮民眾在反腐中的作用，另一方面能充分實現(xiàn)監(jiān)督保密監(jiān)控，避免官員聽到風聲逃亡。“現(xiàn)在的問題是，網民知道，貪腐官員知道的更多。”