中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的春天

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是關(guān)系現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略，是擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求的內(nèi)在動(dòng)力，是中國(guó)未來發(fā)展的最大潛力，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。十八大以后，黨和政府高度重視城鎮(zhèn)化工作。

不可替代的重要性

需要強(qiáng)調(diào)的是，走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，離不開大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來，中央各類政策文件、規(guī)劃一直強(qiáng)調(diào)：遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。這表明：中小城市和小城鎮(zhèn)與大城市處于同等重要地位，并非厚此薄彼，實(shí)際上這也反映了中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路的多元化選擇。

必須明白：中小城市和小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的重要主體。

從城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局來看，“十一五”規(guī)劃提出把城市群作為城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，并不排斥中小城市和小城鎮(zhèn)的重要作用。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一、在城市群中，包括眾多功能不一的中小城市和小城鎮(zhèn)；二、對(duì)于中西部未形成城市群或城市密集區(qū)，中小城市和小城鎮(zhèn)還承擔(dān)了主要的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施供給。

從吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)對(duì)外來人口的吸納作用明顯，很多地方外來人口超過本地人口。與此不同的是，中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)則對(duì)本地農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化發(fā)揮了重大作用。

所以，從我國(guó)城市行政管理體制來看，中小城市和小城鎮(zhèn)不但是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，也包括了廣大農(nóng)村地區(qū)，起著承上啟下的作用，對(duì)于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化具有重大意義。

我們發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，中小城市和小城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)明顯。

中小城市和小城鎮(zhèn)是吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居的主要載體，與大城市相比較而言，其優(yōu)勢(shì)就在于準(zhǔn)入門檻低，特別是生活成本、居住成本和社會(huì)成本低。

中小城市和小城鎮(zhèn)提供的基本公共服務(wù)能夠滿足且適合中低收入的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，其戶籍背后隱含的社保、住房、醫(yī)療、教育等公共福利水平不高，有條件為有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，即本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母提供落戶。

而且，中小城市和小城鎮(zhèn)還承擔(dān)著特大城市中心城區(qū)人口疏散的功能。

把握幾個(gè)關(guān)鍵

就中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展而言，要想真正迎來發(fā)展的春天，應(yīng)把握幾個(gè)關(guān)鍵。

首先，要找準(zhǔn)自身的定位。比如，根據(jù)自身的區(qū)位條件、資源條件、交通條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等綜合考慮，從產(chǎn)業(yè)、功能等方面找準(zhǔn)自己的定位，利用城市群作為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，使自己與大城市形成差異化發(fā)展、借勢(shì)借力發(fā)展、功能互補(bǔ)發(fā)展，發(fā)揮自身在城市群網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)作用。

這就要求我們須科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)人口膨脹、交通擁堵、空氣污染等壓力，同時(shí)強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能等。

對(duì)于不在城市群范圍內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)來說，其發(fā)展則需要具備相對(duì)獨(dú)特的功能，比如“三農(nóng)”服務(wù)的中心、特色資源城鎮(zhèn)、交通重鎮(zhèn)等。尤其是中西部地區(qū)的一些中小城市和小城鎮(zhèn)，有些小城鎮(zhèn)可能要面臨調(diào)整合并，有些中小城市需要進(jìn)一步做大做強(qiáng)，以更好地發(fā)揮其綜合性、區(qū)域性的功能作用。

其次，要強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。依靠自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮中小城市和小城鎮(zhèn)土地價(jià)格低、生態(tài)環(huán)境好、有資源特色等優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過招商引資和對(duì)外合作，形成一批特色型、優(yōu)勢(shì)型、資源型產(chǎn)業(yè)。

具體做法包括：

圍繞大城市的功能定位，大力發(fā)展都市農(nóng)業(yè)、休閑度假旅游業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及商貿(mào)服務(wù)業(yè)等；

積極承接大城市中心城區(qū)“退二進(jìn)三”、騰籠換鳥、人口轉(zhuǎn)移、功能疏散的各類產(chǎn)業(yè)，特別是大中型企業(yè)、國(guó)企、高校等派生衍生產(chǎn)業(yè)；

因地制宜地加快工業(yè)化進(jìn)程，積極參與區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工，堅(jiān)持傳統(tǒng)工業(yè)與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)長(zhǎng)期并存，大力發(fā)展吸納人口較多的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，有條件的應(yīng)積極發(fā)展國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策支持扶持的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；

搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，支持服務(wù)業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展，支持返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)向各類園區(qū)集聚，滿足中小微企業(yè)的金融服務(wù)需求，鼓勵(lì)和支持企業(yè)創(chuàng)新，積極引進(jìn)各類人才，為其生產(chǎn)生活創(chuàng)造良好條件。

第三，要提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。如，重點(diǎn)提升中小城市和小城鎮(zhèn)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的能力，促進(jìn)農(nóng)村人口就近向中小城市和小城鎮(zhèn)集聚，適當(dāng)擴(kuò)大城鎮(zhèn)吸納人口的規(guī)模和容量。同時(shí)，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平，以及提高公共事業(yè)發(fā)展水平，加強(qiáng)城鎮(zhèn)內(nèi)部道路、交通、供水、排水、供氣、網(wǎng)絡(luò)等配套設(shè)施建設(shè)，不斷完善就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)體系。

應(yīng)加強(qiáng)和改善中小城市和小城鎮(zhèn)的對(duì)外交通條件，力爭(zhēng)5萬(wàn)人以上的小城鎮(zhèn)有高等級(jí)公路覆蓋，20萬(wàn)人以上的中小城市有普通鐵路網(wǎng)、國(guó)道干線公路、高速公路覆蓋，50萬(wàn)人左右的中等城市有快速鐵路網(wǎng)覆蓋。同時(shí)，城市群內(nèi)的中小城市和小城鎮(zhèn)與中心城區(qū)之間有高速公路和軌道交通相連接。

此外，要推進(jìn)機(jī)制體制創(chuàng)新。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，利用中小城市和小城鎮(zhèn)“船小好調(diào)頭”的優(yōu)勢(shì)，在中央政策允許范圍之內(nèi)，敢于先行先試，大膽創(chuàng)新，允許試錯(cuò)，特別是要將吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障、行政管理等體制機(jī)制改革相掛鉤，全面取消中小城市和小城鎮(zhèn)的落戶限制條件。

鼓勵(lì)有條件的中小城市和小城鎮(zhèn)將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系、社會(huì)保障體系等；賦予經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展快、生態(tài)環(huán)境好的中小城市和小城鎮(zhèn)相應(yīng)的行政管理權(quán)限。在機(jī)構(gòu)改革方面，嚴(yán)控編制，降低行政成本；在社會(huì)管理方面，推動(dòng)政府職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

實(shí)踐探索

在具體的實(shí)踐方面，已經(jīng)有地方開始起步并進(jìn)行了嘗試。

如，早在2009年12月，廣東省正式出臺(tái)實(shí)施《關(guān)于富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，次年6月，廣東省委省政府又下發(fā)了《關(guān)于簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，明確提出富縣強(qiáng)鎮(zhèn)和簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)，加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。

具體包括：簡(jiǎn)政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變。

如東莞市按照“凡屬縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，以及凡屬法律法規(guī)沒有規(guī)定不能下放至縣一級(jí)的權(quán)限，都應(yīng)下放”的原則下放管理權(quán)。佛山市南海區(qū)和順德區(qū)按照“宏觀決策權(quán)上移、微觀管理權(quán)下移”的原則，首批分別將116項(xiàng)和316項(xiàng)管理權(quán)下放給試點(diǎn)鎮(zhèn)、街管理。

在轉(zhuǎn)變職能方面，調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，提升行政效能。如佛山市順德區(qū)深入推進(jìn)大部門體制改革，將黨政機(jī)構(gòu)由原來的41個(gè)壓減至16個(gè)，精簡(jiǎn)幅度近2/ 3。南海區(qū)獅山鎮(zhèn)按照大部門體制的方向，將原有的38個(gè)部門調(diào)整為12個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、1個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)、2個(gè)事業(yè)單位和1個(gè)派出機(jī)構(gòu)等。

浙江亦如此。

2010年，浙江啟動(dòng)小城市培育試點(diǎn)工作，試點(diǎn)為期3年。經(jīng)過近兩年多時(shí)間的發(fā)展表明，浙江省的小城市試點(diǎn)和中心鎮(zhèn)培育取得了一定成效。27個(gè)小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)施了擴(kuò)權(quán)改革，平均下放擴(kuò)權(quán)事項(xiàng)149項(xiàng)。推進(jìn)投融資體制改革，試點(diǎn)鎮(zhèn)組建了51個(gè)建設(shè)發(fā)展有限公司，2011年通過公司與銀行對(duì)接融資41億元。

春江水暖鴨先知。地方探索中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的實(shí)踐表明，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的春天已然來到。對(duì)其他地方來說，需根據(jù)中共十八大報(bào)告的最新精神，以城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，因地制宜，乘勢(shì)而上，加快推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

（作者系國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心規(guī)劃研究部主任）