地方債綜合改革是時候了

最近由于審計署發布的一條信息使得地方債務風險的輿論再度泛起。審計署的“一句話新聞”非常簡短，即“將組織全國審計機關對政府性債務進行審計”。字數雖少，意義卻深遠。

輿論關注的背景在于，這條信息與美國底特律市破產新聞相繼出來，由此產生相關聯想。其實，二者并無關聯性，不過是都闡述了一個債務可持續和政府破產風險的話題。對于政府而言，防范地方政府債務風險是項基礎工作。

政府“破產”實為償付危機。如果一個國家或地方政府的債務負債不斷攀升，其債務占經濟產出的水平持續上升，而收入水平增長相對有限，那么在某個時點這個政府將由于過度負債而無法支付到期的債務本息，甚至無法支付利息，那就可能面臨債務違約，引發嚴重的償付危機或流動性危機。比如本輪國際金融危機之后的冰島、希臘，以及近期的美國底特律，實際上都是由于償付危機引發的破產風險。

一旦一個經濟體面臨“破產”風險，將可能引發三種類型的危機：由于資產減計導致的銀行或金融危機，由于資源配置紊亂及私人部門總需求萎縮導致的經濟危機，以及由于外國投資者信心崩潰引發的貨幣危機。貨幣危機是對于主權國家而言的，而前二者適用于中央政府和地方政府。

為了防范政府債務風險，進行一次全面的債務審計，摸清國內政府性負債的真實規模，相當重要。

本輪全方位的政府性債務審計，是新一屆政府首次對政府性債務進行全面的審計。這不僅可以摸清各級政府的債務水平，防范債務風險，也是新一屆政府對解決地方政府債務、投融資進行相關財稅體制改革的基礎工作。

更關鍵的是，在強化地方政府債務管理方面，必須進行相應的綜合改革。

一是要改變地方政府債務由中央財政兜底的固化思維。由于我國財政體系中各類一般、專項轉移支付占比較大，地方政府對債務的風險意識和責任意識不足，特別是缺乏自主管理的思維，認為如果地方政府出現重大的債務風險，中央政府肯定會出手救援。地方政府債務風險自主管理機制缺乏，可能引發重大道德風險，這是地方政府債務問題的最大隱憂，也是中央政府亟需破解的難題。

二是地方政府性債務審計應該常態化，并建立地方政府性債務動態管理機制。信息透明是防范道德風險的最好藥方。如果在審計常態化的機制下，地方政府將會更加關注債務的“合規性”和可持續性，這將有助于降低債務風險。2012年財政部牽頭建設的地方政府性債務管理系統已經上線，加強對地方政府債務管理機制、存量債務、新增債務、債務結構與利率期限、債務負擔等領域的管控，將可降低地方政府性債務風險。

三是各級地方政府應建立財政收支審慎框架。基于我國財政體系的現實，地方政府在財政收支中能發揮積極主動性的領域主要在于支出。一方面要強化對財政支出的管控，特別是效率低下的政府性投資應該嚴格控制，比如高檔辦公場所、形象工程等。另一方面要加強存量債務的管理，防范出現本息的償付困局。在收入方面，地方政府要防范過度集中在特定領域甚至企業。

四是經濟結構的轉型與升級是財政可持續發展的基礎。目前，國內有較多的地方政府收入來源集中于特定產業甚至是產能過剩領域，比如過度依賴煤炭、土地收入、高速公路、二級公路收費，而來自其他領域的收入較少。同為美國重要工業城市，芝加哥轉型為高端裝備、信息、服務、貿易中心，而汽車之城底特律卻陷入破產，這說明多元而高端的經濟結構是財政可持續發展的扎實基礎。

此外，應進行財政稅收體系的全局性改革。如建立財權與事權平衡的分級分權財政體系，特別是提高地方財政的自主風險意識等。但眼下最重要的，是建立地方債務風險的防控體系和危機處置機制，以及地方政府償付風險的流動性應急方案。