新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)型

城鎮(zhèn)化是2013年全國兩會最熱門的話題之一。

過去30多年，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟長期高速增長的重要支撐。然而，隨著資源環(huán)境瓶頸的進一步凸顯、人口結(jié)構(gòu)的快速變遷，以及城鎮(zhèn)布局體系的初步形成，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)越來越不能適應(yīng)于中國經(jīng)濟增長的需要。

重新思考中國的城鎮(zhèn)化路徑開始吸引更多人的關(guān)注，“新型城鎮(zhèn)化”也成為此次全國兩會期間代表、委員熱議的焦點之一。區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？推動新型城鎮(zhèn)化的動力是什么？《瞭望東方周刊》記者就此專訪了長期專注于城鎮(zhèn)化研究的民建中央副主席、經(jīng)濟學(xué)家辜勝阻教授。

在3月5日舉行的十二屆全國人大一次會議開幕會上，根據(jù)全國人大議事規(guī)則，十二屆全國人大財經(jīng)委員會率先產(chǎn)生，辜勝阻任副主任委員。

新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展新紅利

《瞭望東方周刊》：你認為新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？

辜勝阻：在新的歷史條件下，新型城鎮(zhèn)化有六個特點，要實現(xiàn)六個轉(zhuǎn)型，其中最重要的是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

1、從偏重物的城鎮(zhèn)化特別是土地的城鎮(zhèn)化向重視人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化放在突出位置；

2、從城鎮(zhèn)市民-農(nóng)民工的二元結(jié)構(gòu)向居民待遇一體化轉(zhuǎn)變，強調(diào)努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化；

3、從數(shù)量增長型城鎮(zhèn)化向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，更加重視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量與效益；

4、從粗放式高物耗城鎮(zhèn)發(fā)展方式向集約型低碳綠色的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；

5、從單純“做大”城市規(guī)模向“做好”城市群、“做多”中小城市轉(zhuǎn)變，更加重視城市群和大中小城市的均衡發(fā)展；

6、從四化“分離”向四化“同步”轉(zhuǎn)變，健康城鎮(zhèn)化要有堅實的產(chǎn)業(yè)支撐，要實現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化是穩(wěn)增長的最大新引擎。當前實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康增長最重要的是擴大內(nèi)需，而最大的潛在內(nèi)需來自于城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是驅(qū)動消費和投資增長的結(jié)合點，一方面，會驅(qū)動大規(guī)模消費增長，另一方面，又提高基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及房地產(chǎn)投資，為我國經(jīng)濟增長提供巨大的驅(qū)動力。有研究表明：人口城鎮(zhèn)化可拉動經(jīng)濟增長3- 6個百分點。新型城鎮(zhèn)化是繼人口數(shù)量紅利之后的發(fā)展新紅利。

《瞭望東方周刊》：新型城鎮(zhèn)化的推動力和發(fā)展基礎(chǔ)在哪里？

辜勝阻：過去30年，我國城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展主要得益于廉價的土地、勞動力等要素的貢獻。當前這種過度依賴廉價“土地紅利”和廉價“人口紅利”的“要素驅(qū)動”城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，已經(jīng)難以為繼。過度依賴“土地紅利”不僅容易導(dǎo)致城市資源配置效率低下，而且會對城鎮(zhèn)化過程中的居民生活和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展等多方面產(chǎn)生負面影響；過度依賴廉價勞動力所帶來的“人口紅利”也由于人口結(jié)構(gòu)的變化不具有可持續(xù)性。

當前我國正處于城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型期，推進新型城鎮(zhèn)化應(yīng)實現(xiàn)從重數(shù)量的外延式擴張向重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變，要從“要素驅(qū)動”走向“創(chuàng)新驅(qū)動”。

城鎮(zhèn)化要建立在堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，要以創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級，使新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化同步發(fā)展，特別要大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，靠創(chuàng)新引領(lǐng)一個新的經(jīng)濟周期。新型城鎮(zhèn)化要積極推進農(nóng)民工市民化進程，實施農(nóng)民工培訓(xùn)工程，大力提高進城勞動者素質(zhì)，改變城市對農(nóng)民工“用而不養(yǎng)”的局面，使農(nóng)民工能更好地融入城市社會。通過鼓勵外出打工的農(nóng)民工返鄉(xiāng)在中小城市創(chuàng)業(yè)，使就業(yè)者變成創(chuàng)富者，并以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。

要加快實施全國統(tǒng)一的居住證制度

《瞭望東方周刊》：有人認為城鎮(zhèn)化不應(yīng)是一種政策選擇，而應(yīng)是經(jīng)濟社會發(fā)展的自然進程；或者說，有學(xué)者在討論城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的原因還是結(jié)果。這一問題的背后涉及到政府的角色定位。你認為，政府、市場在新型城鎮(zhèn)化進程中分別應(yīng)扮演什么樣的角色？

辜勝阻：城鎮(zhèn)化是市場的產(chǎn)物，推進城鎮(zhèn)化要尊重客觀規(guī)律。新型城鎮(zhèn)化需要政府“有形之手”和市場“無形之手”的“兩只手”相結(jié)合，形成“政府推動”和“市場拉動”的雙重動力機制，在加大政府對城鎮(zhèn)化的財政投入的同時，積極引入民間資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

一方面，要發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，探索多種形式的民間投資模式，通過采取招標、讓民間資本直接參與、特許經(jīng)營等方式構(gòu)建公共部門與私人企業(yè)合作模式，更多地吸引民間力量參與城鎮(zhèn)建設(shè)。

另一方面，要加強政府在包括城鎮(zhèn)建設(shè)體制、戶籍制度、農(nóng)村土地制度、非農(nóng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度、城建用地制度等方面的體制創(chuàng)新。同時，政府要推進民營企業(yè)在參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和社會事業(yè)建設(shè)中與其他所有制企業(yè)在投資審批、土地、財稅扶持方面的公平待遇，為吸引民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)營造良好環(huán)境。

《瞭望東方周刊》：輿論普遍認為，戶籍制度改革是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，你剛才也提到政府要推進戶籍制度改革。那么你是怎么看待戶籍制度改革的？

辜勝阻：戶籍本身只是記錄和提供城鄉(xiāng)居民信息的載體。但戶籍在計劃經(jīng)濟時代是一堵無形的墻，阻礙人們自由遷徙。現(xiàn)在戶籍不僅將人貼上身份的標簽，分為農(nóng)民工和市民，而且成為分配公共資源的依據(jù)。戶籍制度改革并不困難，困難在于要推動嵌入戶籍之中的就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會福利制度，以及土地制度、財稅制度等相關(guān)制度的改革。戶籍制度改革“牽一發(fā)而動全身”，不僅要逐步剝離戶籍制度的福利分配功能，而且需要深化配套制度的改革。這一系統(tǒng)工程，決定了改革任務(wù)的長期性和艱巨性。

《瞭望東方周刊》：當前戶籍制度改革具備現(xiàn)實可操作性的突破口在哪些方面？

辜勝阻：今年兩會政府工作報告中提出，“加快推進戶籍制度、社會管理體制和相關(guān)制度改革，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。推動戶籍制度改革，應(yīng)采取“分類指導(dǎo)，因城而異，因群而異”的原則，分步重點推進解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問題，實施全國統(tǒng)一的居住證制度，并使居住證成為提供基本公共服務(wù)的依據(jù)。按城市類型、經(jīng)濟規(guī)模和人口特征采取不同程度的戶籍遷移管理辦法。

對于大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進城，也不能一步徹底完全放開戶籍。戶籍改革還需因群而異，要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動關(guān)系、長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”流動人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，分步重點推進解決舉家遷徙及新生代農(nóng)民工落戶問題；對于中小城市，要向進城農(nóng)民工打開城門，鼓勵其進城落戶；對于縣城和中心鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進城。要加快實施全國統(tǒng)一的居住證制度，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)依據(jù)居住證按常住人口全覆蓋。

要通過法律保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)

《瞭望東方周刊》：土地制度改革尤其是農(nóng)村土地制度改革是新型城鎮(zhèn)化的又一關(guān)鍵。你認為，農(nóng)村土地制度改革主要是改什么呢？

辜勝阻：深化土地制度改革，切實保護好農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，是新型城鎮(zhèn)化過程中的重要問題。今年兩會政府工作報告指出“農(nóng)村土地制度關(guān)乎農(nóng)村的根本穩(wěn)定，也關(guān)乎中國的長遠發(fā)展，其核心是要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益”。當前要進一步完善農(nóng)村土地的確權(quán)賦能，把直接用于生產(chǎn)的土地所有權(quán)落實到農(nóng)戶個體，發(fā)放相應(yīng)的證書予以登記確認；把用于公益、發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟的所有權(quán)歸于農(nóng)民集體，并通過折股量化等形式分配到個人。同時，還要通過立法保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)不可侵犯。

要探索建立農(nóng)民工承包地和宅基地的流轉(zhuǎn)或退出機制，提高土地流轉(zhuǎn)的市場化配置程度。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制使土地使用分散，集中度低，直接轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)規(guī)模化與集約化經(jīng)營難度較大。大批量農(nóng)民工進城后，農(nóng)村宅地基等建筑用地大量閑置，利用粗放，造成一定程度上的土地資源浪費。

要賦予農(nóng)民對承包地、宅基地、住房等土地資源的自由處置權(quán)，允許農(nóng)民依法對土地以出租、轉(zhuǎn)讓、置換、贈與、繼承、作價入股等方式流轉(zhuǎn)。要遵循自愿的原則，鼓勵進城落戶的農(nóng)民工將承包地和宅基地進行流轉(zhuǎn)。要改革征地補償制度，防止地方以地生財而隨意侵占和損害農(nóng)民土地權(quán)益。加強城鎮(zhèn)化過程中土地資源集約利用，提高土地利用效率，改變土地城鎮(zhèn)化大大快于人口城鎮(zhèn)化的局面。