重新定位“財政”

一提起“財政”，很多人自然而然地認為財政問題僅僅是一個經濟問題，或者認為財政制度僅僅是國家政治制度體系中的一個子系統，而十八屆三中全會強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，這是對財政稅收的全新解讀，為我們重新認識“財政”，重新定位財政的職能，提供了新的歷史機遇。

從歷史的角度來看，共同體產生于國家之前，財政需求是共同體升格為國家的重要途徑，由此，財政便成為歷史上所有國家層面的體制改革的核心議題。我國古代社會的演進，也印證了這一點。古代王朝更替中，有一個被稱為王朝“周期性崩潰”的定律，即每個王朝發展的末期都會出現國家的財政制度無法為其提供穩固的財力資源支持，而國家發展所積累的王室和官僚隊伍的負擔，對王朝的財政需求又不斷膨脹，最終導致王朝或因收不抵支而陷入財政困境，或因橫征暴斂而激起民變。

社會是一個廣義的體系，由經濟系統、政治系統和社會系統三個子系統組成，它們之間相輔相成，不可偏廢，而財政，則處于這三大子系統的節點上，是聯結各子系統的媒介。這也就意味著，如果沒有財政的“粘結”作用，“整個社會”的正常運轉便不可能，“整個社會”的危機便也就可歸結為財政危機了。

財政社會學對這種關系所做的簡單描述是：政治體系從經濟體系取得財政資源，以維護社會秩序，轉而要為經濟體系服務，保護產權和交易行為，以換取經濟系統為其永久性提供資源；同時，政府要為社會提供公共服務，以獲得社會成員對它的支持。沒有這種政治上的贊同和支持，政府就無合法性可言，共同體的關系也就難以維持既久。

對于中國當代的政治生活而言，或許只有財政才能對國家行為構成硬性約束。因此，要在財政管理中建立一系列控制、監督與制衡的機制和措施，以使國家受到現代公共政治的制約，以防止財政資源的錯配和巨大浪費。當前至少應將現代預算制度最起碼的要求——內部與外部的控制機制建立起來，如果連這個也做不到，公共財政的前景將是暗淡的。

與此同時，政治問責只有與財政問責聯系起來才有實質性的內容，控制權力行使方式的最佳方式，就是控制住它的“錢袋子”。“取之于民、用之于民”是學界和官方常用來解釋施政行為的理由，看似具有一定的說服力，但經驗證明，只要有效的財政問責制度還沒有建立起來，這些承諾或說辭的可信度都不會很高。

中國的財政改革一直將重點放在財政收入方面，缺失則表現為財政支出方面的預算外部控制機制不健全，這需要我們極力推進預算法修改、財政信息公開和公民參與機制等方面的改革。“預算是政治的一個次系統”，它的本質是政治，而遠不是一個政府經濟問題所能概括的。僅就征稅和預算的改革來說，就具有重新塑造政府與人民的關系，以及國家與社會的關系的作用。

國家收錢、分錢和花錢的方式變了，這個國家的政治結構和活動方式就會跟著發生變化，這是歐洲和世界上許多民族國家歷史演進提供的重要經驗。目前國家進行政治變革的原因，正是公共財政國家的形成過程已然啟動，政府養活人民的“財政幻覺”正在消失，納稅人的權利意識正在覺醒。當下中國的關鍵環節在于：國家財政充裕之后，能否建立起運行良好和受到嚴格監督的現代預算體制，把所有的財政資源都集中起來，合理有效地進行配置，實現國家目標的同時滿足公眾需要。對于中國這樣的轉型國家來說，這是個不能跨越的過程。

國家理財之事甚大，治國應以理財為核心，合于現代財政國家之基本理念。財政國家轉型意味著重構國家與社會的關系，此趨勢終將難以逆轉。可以肯定的是，公共財政不是一個技術問題，因為把枯燥且不完整的數字羅列給公眾，即使專家也未必能參透其詳。公共財政是關乎社會民主法治進程的核心問題之一，財政權力結構既約束著財政過程中參與者的行為，又被財政過程中的參與者不斷塑造著，它的最終實現，既需要執政者的決心，也需要社會公眾的努力。

任曉蘭

天津財經大學副教授，財稅學者。