PE監管權，發改委PK證監會

在中國PE（私募股權投資）圈，劉健鈞幾乎是個無人不知的名字。

PE業，在中國是被監管層“放養”的，基本沒有審批，政府不發放牌照， 一直由發改委財政金融司“順帶”主管。劉健鈞原是發改委財經司金融處處長，從2000年開始，他就專注于研究并推動PE行業發展。可以說，他既是發改委監管PE的“代言人”，又是中國最懂PE行業的政府官員之一。

今年5月，劉健鈞正式調任證監會上班。這一人事調整，讓不少人大跌眼鏡。因為在過去的一年時間里，發改委和證監會，為了爭奪PE監管權一直明爭暗斗 ；全國人大財政經濟委員會、多家PE協會悉數卷入，不少主流PE機構則被雙方拉攏。而劉這次是直接改換門庭，“投奔對手”。

據接近劉健鈞人士告知，劉可能擔任證監會基金部副主任一職，除了主管PE機構，還將監管證券投資私募基金，即投資二級市場的私募基金。去證監會后，他管理的半徑變長，這也是吸引他“轉會”的原因之一。

在PE業內看來，劉健鈞的這一變動，顯示出證監會對PE監管權志在必得的決心，某種程度上，這也是證監會給PE機構釋放的另一個信號。此前，證監會曾拋出一個信號：“跟我走，有肉吃”——過去一年，證監會頒布不少“新政”預案：未來公募基金可以做私募業務，PE機構亦可發起公募基金等等。此外，有主流財經媒體報道，未來券商的牌照也將開放。

這系列“新政”，顛覆了原來固有的公募、私募的界限，也給予一些實力強大的PE機構無限的想象空間。幾條新政，都于今年6月1日起正式實施。而證監會新政背后的邏輯，與發改委的監管思路是不同，甚至是沖突的。

所以，從6月1日開始，劉健鈞、證監會基金部、整個PE行業，都會面臨較大的改變：從現在開始，游戲規則變了。

“PE入法”VS聯名上書

2012年6月，《證券投資基金法》（下簡稱“新基金法”）修訂案開始進入全國人大審議程序。全國人大第一次審讀（即“一讀”）這一修訂案，順利通過。

這次修法籌劃多年。2008年， 原中國人民銀行副行長吳曉靈女士赴全國人大，任職財政經濟委員會副主任委員，越發著力推動。

在新基金法修訂案中，擬將PE機構納入新基金法監管范疇，業內稱之為“PE入法”。這也是新基金法出臺前后最大的爭議。

“二讀”之前的8月12日，25家股權和創業投資協會，卻聯名上書全國人大常委會，反對PE入法。

這25家行業協會，由中國投資協會股權和創業投資專業委員會（下簡稱“中國創投委”）牽頭，包括北京、上海、深圳多地的地方PE協會。它們向各大媒體發出措辭嚴厲的建議書，其中不乏PE入法“將給我國的創業創新事業帶來嚴重不利影響”的字眼。

中國創投委，是由國家發改委主導成立，它與中華股權投資協會一起，是目前PE行業影響力最大的兩個全國性協會。后者是PE行業大佬于2002年自發設立，會員單位包括大部分知名PE機構。

相形之下，中華股權投資協會的態度溫和很多。其總裁隋梅當時表態：“我們沒有極端反對或很贊成將PE納入新基金法監管，只是從技術的角度說，怎么做更符合PE、VC行業的發展。”

所以，中國創投委牽頭的25家協會聯名上書，其時就被解讀為：背后有發改委的身影，且不能說它們就代表了PE行業的意見。

對這次上書，主流PE機構負責人大多緘默。比如，當時的深創投集團總裁李萬壽，就對媒體表示：“證監會是我們的老板，發改委也是我們的老板，我不好評價?！?/p>

但是，新基金法中“PE入法”部分，二讀仍順利通過。但到年底的“三讀”時，這一部分卻去掉了。當時PE業內頗為意外。

據一位專門負責PE業務的知名律所合伙人分析，“PE入法”止步于三讀，最大的原因是發改委強力反對。因為新的法規出臺前，全國人大往往會征求各大部委的意見，發改委若極力反對，則新基金法難以成行。而之前聲勢浩大的“聯名上書”，不過是發改委意見的顯性表現。

之后，吳曉靈幾次在公開場合表示，PE未能入法，是新基金法留下的最大遺憾。

雙方的這次短兵相接，在一年后的今天看來，正是證監會與發改委PE監管權之爭的序幕。

證監會用全牌照“招安”

如果說，2012年“PE入法”的失敗，讓證監會落了下風。那么，今年年初證監會的主動出擊，則頻頻得手。

今年1、2月，中國證券投資基金業協會（以下簡稱“基金業協會”）先后公布了兩批會員名單，PE及相關機構的名字悄悄出現。其中有弘毅、鼎暉、深創投、中科招商、同創偉業旗下的基金，也有天津股權投資基金協會（以下簡稱“天津股權協會”）等3家地方股權投資協會。

基金業協會成立于去年6月，主管部門正是證監會。

這其中，會員之一的天津股權協會的態度頗值得玩味。在2012年8月，它曾是參與上書反對PE入法的地方PE協會之一。

對此，天津股權協會秘書長阮班會解釋稱：“我們參與簽名，是希望不要納入基金法監管，PE業務與證券投資業務有很大區別，應該分別加以規范；現在加入基金業協會，是PE業要加大自身的發展空間和話語權?！?/p>

阮班會聲稱，天津股權協會有很多會員單位，如弘毅投資和鼎暉投資，“我們成為會員后，我們的會員單位自動具有基金業協會會員的資格?！?/p>

但弘毅投資人士卻表示，弘毅投資是基金業協會的“特別會員”，特別會員不屬于正式備案，但弘毅投資不是因為股權協會被動成為會員，而是主動去獲取了會員資格。此外，據《21世紀經濟報道》報道，還有一家知名PE機構負責人，也表示是主動去基金業協會備案，“政府希望大機構的規范能起到好的帶頭作用”。

北京一位熟悉PE行業的律師私下表示，證監會當時向很多知名PE機構都拋出了繡球，希望它們來基金業協會備案。而一位知名人民幣基金的合伙人則透露，他收到一位地方發改委人士的電話，希望他不要去證監會備案。

發改委對PE機構的監管實行備案制，即規模超過5億元的PE機構，要去發改委備案；所以，當PE機構也去基金業協會備案的時候，表明它們也接受了證監會這位“婆婆”。

證監會對PE機構最大的吸引力，是證監會對PE機構投資的企業能否在A股IPO，幾乎掌握著生殺大權。而投資企業在A股上市然后退出，對于人民幣基金來說，這是最主要也是回報最高的投資套現方式。此前，就有很多PE機構合伙人，主動與證監會人士建立聯系，以求第一時間獲知上市政策的變動，提前備好應對之策。

況且，證監會還拋出了更誘人的“蛋糕”。去年下半年和今年年初，證監會曾先后頒布了兩個重要的暫行規定，允許公募基金投資PE項目，以及PE機構申請開展公募基金管理業務。它們都已于今年6月正式執行。

這一政策，對于PE機構固然是挑戰——將有更多的競爭者殺入這一行業；但對于強的PE機構也是機會——它們可以拓展自己的版圖。PE機構對公募基金早就有所企圖。2012年5月，知名PE機構深創投集團就發起了紅塔紅土基金管理有限公司，它作為二股東持股26%。

也是在此前后，接近監管層的消息稱，證券公司設立門檻將大幅降低，非證券經營機構未來也可申請獲得券商牌照，同時還放寬已獲得券商牌照的經營機構新增其他牌照業務的門檻。

這一系列的“新政”，自然誘惑著過去五年間崛起的PE新貴們。前述主動在證監會備案的知名PE機構負責人表示，備案除了符合證監會的期待，他還有更多考慮：“PE也可以做證券公司，未來肯定要做的；我們可以做投行承銷股票，可以做財務顧問，做二級市場，做并購，未來混業經營的話，由證監會來監管會順一些。證監會監管更符合行業發展規律?！?/p>

之前PE機構主動去發改委備案，最大的動力是希望拿到全國社?；鸬耐顿Y。因為2008年國務院批準，全國社?；鹂梢酝顿Y經發改委批準的產業基金和在發改委備案的市場化PE基金。那么，當證監會手掌IPO生死大權和全牌照在手時，對PE機構則更具誘惑——能拿到社?；鹜顿Y的機構是少數，投資的企業要IPO卻是所有PE機構都期盼的事情。

PE做公募基金是否違規？

當證監會用全牌照做引子，將不少PE機構納入自己監管的地盤，發改委坐不住了。

3月26日，國家發改委財經司頒布《關于進一步做好股權投資企業備案管理工作的通知（發改辦財金[2013]694號）》（簡稱“694號文”），指出：發現股權投資企業和股權投資管理企業參與發起或管理公募或私募證券投資基金等違規行為的，要通知其限期整改。

目前，PE機構涉足e531d195060c3850b23bac512404bee0510e7945f5c21396ef6b47ad16335b1f公募基金的僅有深創投集團，但同時管理著二級市場基金的PE機構卻有很多：鼎暉投資、賽富亞洲基金、天堂硅谷……發改委禁止PE機構發起或管理公募基金、二級市場私募基金，影響面自然不小。

據《第一財經日報》報道，這一通知，由財金司金融處副處長王麗實際起草。而她也將接替劉健鈞，掌管發改委財經司的PE相關工作。

幾天后，劉健鈞在一個論壇上表態：如果PE機構設立或管理公募基金，那么就是同時涉獵一二級市場，很容易產生內幕交易，PE腐??；在募資時，可能會出現有股權投資基金打著公募基金的旗號進行非法集資的現象；管理時，如果缺乏有效的隔離，很有可能導致公私不分，私募和公募各自的風險容易相互傳導，從而擴大風險。

證監會并沒有給出任何回應。幾天后，吳曉靈在清華大學的一個講座中，回應了這一說法。雖然這一講座是學術性質，但有多家媒體跟進報道，所以，可視為是吳曉靈的公開表態。

吳曉靈在這次講座中，指出694號文“會割裂資本市場”。她指出，監管機構對私募基金與對公募基金的監管方式應該不一樣。公募基金的投資人是小投資者，識別風險能力差，所以需要公權力來監督；而私募基金的合格投資者有風險識別能力，投資者和基金管理人的權責、基金投資策略和方向等都應由投資人和管理人的合同決定 。監管部門限制投向，可能不利于資產管理獲得最好的回報。

講座上，吳曉靈呼吁“金融事務應統一由金融監管機構來監管”。如果將來明確由發改委來管理VC和PE，發改委從上到下要建一套系統，這是對監管資源的一種浪費。發改委的改革方向應是更多地來搞好宏觀，而減少對小事情的干預?！@話的潛臺詞是，PE應該由專門的金融監管機構來監管，即暗指由證監會來監管。這些話態度明晰，火藥味十足。

最后，吳曉靈還不忘強調：PE未能“入法”，是新基金法留下的最大遺憾，但新基金法的個別條款，為未來PE入法留下了空間和接口。

綜上可知，始于“PE入法”的發改委、證監會爭奪PE監管權，并沒有結束，而且，證監會并非沒有翻盤的機會。

對公募基金、二級市場私募基金、資產管理業務有野心的PE機構，往往更認同證監會、吳曉靈的觀點，而不希望被限制不能開展其他業務。

劉健鈞3月底還在發改委時，卻曾反對PE機構設立和管理公募基金。當他過檔證監會后，會如何調整他的思路，以適應另一種截然相反的監管思路？

而一眾有實力的PE機構，在證監會、發改委兩個“婆婆”政策不一致的前提下，還會一往無前殺入公募基金領域嗎？而在此之前，銀行系、券商系PE已經先后浮出水面；未來，公募基金開展PE業務的腳步，也不會因為發改委的態度而放慢。