試論發展我國基層協商民主

[摘 要] 黨的十八大報告要求“積極開展基層民主協商”?；鶎訁f商民主有利于改變社會大眾被動式政治參與，減少各利益群體因不同訴求而產生的偏見；基層協商民主有利于化解社會矛盾，在理性對話中實現利益均衡；基層協商民主有利于促進基層民眾自己管理自己，實現基層社會的有效管理。發展基層協商民主要進一步培育協商主體，豐富協商內容，創新協商形式，不斷促進基層協商民主更大的發展。

[關鍵詞] 發展 基層 協商民主

黨的十八大報告強調指出，“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。積極開展基層民主協商”。近年來，在我國基層民主實踐中涌現出了像村民議事會、民主懇談會、企業集體工資協商、居民論證會等諸多基層協商民主形式，這些基層協商民主對豐富我國基層民主形式，實現基層社會有效治理發揮了重要作用。

一、協商民主與基層協商民主的內涵

發展基層協商民主，有必要首先對協商民主及基層協商民主的內涵和概念作一分析和判斷。其實，協商民主在我國的政治實踐中很早就有探索，但是，政治學對其專門研究還是起源于西方。因此，在不同的國家和不同的政治環境下，協商民主也有不同的內涵和語境。

1.西方協商民主的涵義?！皡f商民主”又譯“審議性民主”“商議性民主”。1980年，美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次從學術意義上使用“協商民主”一詞，他主張公民參與而反對精英主義的憲政解釋。1987年和1989年，伯納德·曼寧和喬舒亞·科恩相繼發表文章《論合法性與政治協商》《協商民主與合法性》，真正賦予協商民主以動力。20世紀90年代后期，協商民主理論引起了更多學者的關注。南非政治學家毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯在《作為公共協商的民主：新的視角》一書中論述，“協商民主的觀念，即由自由和平等的公民通過公共協商進行決策，代表了民主理論一個極為重要的發展”[1]。愛爾蘭學者梅維·庫克在“協商民主的五種觀點”里說，“如果用最簡單的術語來表達的話，協商民主指的是為政治生活中的理性提供基本空間的民主政府”[2]。澳大利亞的約翰·S·德雷澤克在《協商民主及其超越：自由與批判的視角》里強調，“20世紀90年代以來，民主理論明顯走向了協商。我們看到，在人們對與集體決策相關的內容進行有效協商的能力或機會上，民主都逐漸贏得了合法性”[3]。美國的詹姆斯·博曼·威廉·雷吉在《協商民主：論理性與政治》中認為，“從廣義上講，協商民主是指這樣一種觀念：合法的立法必須源自公民的公共協商”[4]。上述這些西方政治學家從決策形式、治理形式、社團或政府等形式分別對協商民主進行了解釋。根據這些解釋，可以勾畫出何謂西方的協商民主。為此，我國著名政治學家俞可平作了很好的歸納。他認為，“簡單地說，協商民主就是公民通過自由平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”[5]。

2.中國協商民主的內涵。中國協商民主理論和實踐比起西方協商民主理論來說的確有自己獨特的路徑。正如林尚立所說，“從中國政治文明發展的歷史邏輯來看，現代民主與現代化一樣，都具有外生性。但是協商卻是具有內生性，其精神扎根于中國政治文化中的和合思想傳統”[6]。從1922年中共二大通過《關于民主的聯合戰線的決議案》開始，由中國共產黨主導的中國政治文明進程就一直與協商民主有著密切聯系；從國共兩次合作反對共同的敵人、爭取民族的獨立和解放，到共和國的誕生、國家重大方針、政策的制定都是在協商中進行和完成的?？梢哉f中國協商民主是中國人民尤其是中國共產黨在實踐中把握住中國的國情，把協商充分地運用到我國的政治理論和政治實踐中形成的，它經過半個多世紀的豐富、發展和完善，已經成為中國民主政治的重要內容和形式。為此，2006年2月，中國共產黨通過的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”在這里，我們既可以肯定協商民主是我國民主政治的一種形式，又可以從中歸納出中國協商民主的基本內涵。何謂中國協商民主？就是人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見。

3.基層協商民主的內涵。民主政治的發展始終是分層次地不斷探索和創新，協商民主如同選舉民主一樣在不同的層次、不同的地區也有不同的形式和內容。因此，筆者根據目前我國基層協商民主的發展進程以及它的表現形式和內容對基層協商民主做一歸納。所謂基層協商民主，就是“在我國社會基層單位，公民通過有組織地開展對話、討論、審議等方式，參與公共決策和基層社會管理的活動”。我國基層協商民主有自身的特點，具體表現為：

首先，基層協商民主強調其范圍是在社會基層單位。公民能夠直接參與的“對話、討論、審議公共決策和基層社會管理”等活動目前主要還是在社會基層。比如，鄉鎮、村、社區、企事業單位，等等?？h以上的重大事情的協商，我國主要是通過多黨合作和政治協商以及人民政協的不同界別之間的協商來開展和進行。

其次，基層協商民主參與主體主要是公民的直接參與。由于基層協商民主主要是在社會基層單位進行，參與者主要是相關單位的公民或者其單位成員的直接參與。而我國縣以上的重大事情的協商主要是中國共產黨各級黨組織與其他黨派的協商，不可能是每一個黨派成員直接參與協商，包括執政的中國共產黨，都是選派各政黨的代表參與協商。在人民政協的界別協商中，也是代表參與，按照人民政協《章程》規定，政協委員應“在本界別有代表性，有社會影響和參政議政能力”，人民政協便體現出精英性的特點，而不是所有公民直接能夠參與。由此看，基層協商民主與縣以上的重大事情的協商其參與主體具有明顯的差異。

第三，基層協商民主的內容更加具體和微觀?；鶎訁f商民主由于主要集中在社會基層單位，其協商的內容十分具體，直接與參與者的切身利益相關。比如，在農村涉及一條公路怎么修建，安置房怎么分配，集體產業怎么發展等；在城市涉及社區環境衛生如何處理，待業青年如何安置，外來人員如何管理等；在企事業單位涉及工作如何開展，工資獎金如何分配，工作績效如何考核等。這些事情都是很具體的微觀決策，但都與這些基層單位的人員密切相關，通過協商更能夠增強決策的合法性。而我國縣以上的重大事情的協商其內容更具有普遍性和宏觀性，從中央層次看，主要是就國家的方針政策、全局性的重大決策和重要的人事任免等進行協商，這些內容當然與全國人民都有關系，但是，不像基層協商民主那樣其內容與自己的聯系更加直接和具體。

二、基層協商民主的價值功能

基層協商民主由于具有自身的特點和優勢，在推進我國基層政治和社會管理中發揮出獨特的優勢，具有明顯的價值和功能。

1.基層協商民主運用決策協商機制，改變社會大眾被動式政治參與，減少各利益群體因不同訴求而產生的偏見，建立平等、包容、公正、自由的溝通平臺。公民參與是現代民主政治的具體體現，它不僅能促進民主政治的發展與進步，而且還能預防和解決某些公共問題，因而具有廣泛的政治和社會意義。比如，在社會基層治理中，公民參與是基層治理的基本要素，基層民主的實施離不開社會主體的廣泛參與，“參與”本身就是基層治理的一種制度安排，對治理目標的實現至關重要。同樣，參與也是協商民主理論的基礎，沒有參與，所有的協商就無從談起，協商要求利益相關者能夠參與決策過程。近些年來，西方國家越來越多的政治理論家認為，由于政治過程的極其復雜性，間接的代議民主存在著不少致命的缺點，簡單的多數原則不能充分體現全體民眾的真實意愿，他們大聲呼吁增加政治對話的機會，提高公民參與對話在民主決策中的作用。協商民主理論更是認為，代議民主與現代公民的要求和社會的發展有不相適應的地方，公民與官員之間就共同相關的政治問題進行直接面對面的對話與討論，是政治民主最基本的要素之一，也是任何其他方式所不可取代的。政府與公民的協商，既是達到民主決策的必要環節，同時這種協商本身就是一種民主的實踐。它既是公民政治參與的現實形式，也是公民培育民主精神的重要渠道。民主協商是政治合法性的來源之一，他們積極倡導公民直接的政治參與。由此，協商民主主張公民參與的價值理念為改變社會大眾被動式政治參與，過度依賴政府或者組織來維護自身的利益開辟了渠道，各利益群體通過基層協商民主的參與機制，表達自己的不同訴求，養成公民對不同參與者以平等、包容、公正、自由的態度來正確對待和選擇，實現基層政治和社會的有序開展。

2.基層協商民主以對話、討論和溝通等形式開展協商，這為化解社會矛盾，在理性對話中實現利益均衡，協調各方利益者的價值偏好發揮了重要作用。在我國基層社會管理中，存在著不同的利益階層和利益群體，尤其是對待每一個具體問題其相關者都存在自身的價值偏好。這些價值偏好往往就是構成利益沖突的根本原因，如果不能改變利益相關者的價值偏好，那么與利益相關者的共同性問題就很難達成一致，一個合法性的公共決策就很難形成。為此，基層協商民主通過對話、討論和溝通等形式開展協商，這讓利益各方可以明確地合法地表達他們的價值偏好，開展利益博弈，通過這種價值偏好的表達，利益博弈的相關者在對話、討論和溝通中逐漸實現價值偏好的轉換，就共同性問題達成共識，協商解決了利益糾紛，化解社會矛盾，在理性對話中實現利益均衡，使基層社會管理贏得公民更多的理解和支持，其決策更具有合法性。

3.基層協商民主促進基層民眾自己管理自己，運用治理協商機制，實現基層社會的有效管理。黨的十八大報告強調：“要加強和創新社會管理。提高社會管理科學化水平，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用?！痹诨鶎由鐣芾碇?，發揮群眾自己管理好自己是最為有效的方式，它為實現基層社會的有效治理創造了有利的條件?；鶎訁f商民主其實也是一種治理機制，因為，按照治理理論，治理不是統治，也不是簡單的管理，而是多元化主體之間的博弈?；鶎又卫硎窃谏鐣鶎訂挝徊煌嬷黧w之間就共同性問題提出解決方案。同樣，協商民主由于希望彌補選舉民主的不足，主張公民參與公共決策，注重決策過程中不同的意見之間展開討論、對話、表達偏好、說服對方、實現偏好的轉換，尋求決策共識。由此，協商民主為基層治理各方力量解決共同問題，尋求民主決策提供了有效的議事平臺?；鶎邮聞盏臎Q策通過協商治理機制讓公民直接參與，通過對話、討論和溝通等形式，協商達成共識，自己的事情自己解決，使基層社會管理的效益更高，有效性更強。

三、發展基層協商民主的路徑選擇

當前，中國正處于社會轉型的關鍵時期，基層社會矛盾尤其錯綜復雜。因此，要按照黨的十八大精神，充分發揮基層協商民主的功能和優勢，大力開展基層民主協商。

1.進一步培育協商主體，使基層協商民主有人參與協商。參與是協商民主的基礎，協商要求利益相關者能夠參與決策過程，沒有參與，所有的協商就無從談起，協商主體是開展協商民主的基礎。但是，在我國基層社會，協商主體發育還不完善。一是從體制和制度的安排上看，我國就協商民主的主體規定還主要集中在縣以上的黨派之間的協商主體和政協界別之間的協商主體等方面，而在社會基層，沒有明確規定其協商主體，往往是因事而異，具有不確定性。二是由于中國2000多年的封建專制的影響，社會成員更具有臣民思想，公民意識薄弱，希望有一個好領導為自己做主，不希望更不愿意直接參與政治決策過程等，參與意識和參與能力都比較低。三是受傳統體制的影響，在基層社會，仍然存在組織力量支配個體行為，往往是我說你聽，我指揮你行動，基層社會成員更多的是被動式政治參與，無力發揮在基層協商民主中的主體作用。由于這些方面的原因，我國基層協商民主其主體發育存在先天不足。鑒于此，我們應該根據這一實際情況，創造更多條件，積極培育基層協商民主的主體，從制度上確保有一批固定數量的基層民主協商人員，長期或專門從事基層社會的重大事情的民主協商。同時要大力倡導公民參與意識，改革基層社會群眾工作方法，變社會成員被動政治參與為主動政治參與，讓社會成員在政治參與過程中領會組織的決策意圖和目標，增強政治和決策共識，提高決策的合法性。

2.進一步豐富協商內容，使基層協商民主與人民利益密切相聯。基層協商民主要協商什么，這是基層社會成員最為關心的問題。一般來講，基層協商民主的內容與社會成員的關系越直接其社會成員對其協商就越關心和主動，態度也更積極。否則，他們就沒有興趣參與協商。為此，黨的十八大指出，“要完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力”。

按照黨的十八大精神，基層協商民主也應該在經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題上進行廣泛協商。

首先，經濟發展方面的協商。經濟發展涉及到一個國家財富和勞務生產增加以及人均國民生產總值的提高，經濟始終是人們賴以生存和發展的基礎，經濟發展與人民的生活密切相關。因此，在社會基層單位，經濟發展越來越受到人們的關注。比如，在農村，凡是與經濟發展相關的事情，村民都非常關心。大到集體經濟，小到種什么莊稼，村民都有自己的意見和價值偏好。如果要實施一個統一的發展方向和目標，就必須進行充分的協商。只有讓村民參與本村經濟發展的決策討論，通過對話實現村民價值偏好的轉換，形成全村共同性的一致意見，才能促進一個村的經濟發展。

其次，社會發展方面的協商。社會事業是指一個國家為了社會公益目的，由國家機關或其他組織舉辦的從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務，包括教育事業、醫療衛生、勞動就業、社會保障、科技事業、文化事業、體育事業、社區建設、旅游事業、人口與計劃生育等方面。從這些內容看，社會事業與基層單位的人民群眾的聯系十分密切，可以說它囊括了人民群眾的生老病死、衣食住行，等等。近年來，人民群眾對一個地區的社會建設尤其重視和關注，社會事業具有維系社會公正、體現社會公益性的作用。因此，在基層協商民主中一定要加強社會事業發展方面的協商，通過協商讓基層群眾了解政府對基層社會事業發展的安排部署，通過協商讓政府了解基層群眾對社會事業的需求和期盼，通過協商使政府與基層群眾對社會事業發展達成共識，維護社會的和諧與穩定。

第三，涉及群眾切身利益的協商。黨的十八大報告明確指出：“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正?！彼鼜淖鹬厝嗣癞敿易髦鞯幕緳嗬途S護人民的根本利益出發，充分體現了黨的群眾路線、為人民服務的根本宗旨和以人為本的科學發展觀。在社會基層單位，很多決策都與人民群眾的切身利益相關。比如，勞動就業、收入分配、環境保護等都是基層人民群眾十分關心的切身利益問題，這些問題解決得好，人民群眾就滿意，解決得不好，人民群眾就會反對。因此，在這些涉及群眾切身利益問題上，一定要加強與相關群眾的協商，理解和支持相關群眾對涉及自己切身利益的重大關切，尊重他們對切身利益的要求，經常與人民群眾開展討論、對話和溝通，增強涉及群眾切身利益的相關決策的合法性。

3.進一步創新協商形式，使基層協商民主更加規范有序。協商民主與世界上任何事物一樣也是內容與形式的統一，協商民主強調協商內容固然重要，但協商形式也影響著協商內容的實現。近年來，我國基層協商民主之所以得到迅速發展，一個重要的原因之一就是基層廣大人民群眾不斷創新和創造出基層協商民主的豐富形式。比如，杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會”，等等。正是這些豐富多樣的基層協商民主形式推動了我國基層協商民主的發展和完善。因此，我們應該激發基層人民群眾勇于創新，不斷探索基層協商民主的新形式。

首先，堅持黨的領導，確保基層協商民主的正確方向。堅持和完善黨的領導，是基層協商民主發展的首要前提。從杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會“等基層協商民主實踐形式看，基層黨組織都發揮了組織領導作用和監督保障作用，使基層協商民主在黨組織的精心組織和領導下，分步驟、有秩序地進行，通過基層民主協商，形成合法決策的民主體制、治理形式，使黨的方針政策和黨組織的決策成為廣大人民群眾的自覺行動。

其次，構建基層協商民主的程序，確保基層協商民主有序進行。協商民主的程序化，不僅是協商效率提高的保證，也是協商結果公正的必要條件。因此，基層協商民主如何開展和進行，必須按照一定的程序設計，才能確?；鶎訁f商民主規范和有序。同時，只有做到程序公正合法才能贏得群眾的信任和支持。近年來，我國基層協商民主能夠迅速發展起來，與各基層單位設計一套嚴格的協商程序有著密切關系。他們通過法定程序對“協商主體的確定、協商議題的提出、協商議題的公告、協商會議的舉行、協商結果的實施和監督”等內容作出明確的規定，確保基層協商民主有章可循、有法可依和有序進行。

第三，協商主體平等參與，確?；鶎訁f商民主公平公正。在基層協商民主政治中，作為參與協商的各方主體其地位應該平等，沒有領導和服從的關系，任何一方都不得把自己的意志強加給對方。否則，就不具備協商民主的基本要素，更不可能在參與者之間開展“對話、討論和談判”等協商活動，甚至實行偏好轉換，就共同性問題達成一致。目前，有些基層協商民主形式之所以還存在障礙，比如，企業工資集體協商制度就存在員工“不敢談”、企業“不愿談”的問題，主要就是協商主體即員工與企業之間他們還不是平等的協商主體，不平等主體之間就很難開展“對話、討論和談判”等協商活動，像這樣的協商民主形式就難以持續健康發展。因此，協商民主強調的是協商主體的平等性，以此來保證共同體中的公民都能夠在確定議程和決策階段平等參與，具有實質性的平等的影響機會，使最后達成的協議不是依賴于社會資源多少或政治權力的大小，而是依賴于哈貝馬斯所說的“更好觀點的力量”?！?/p>

參考文獻：

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[6]林尚立.協商政治與中國的政治形態[N].人民政協報（京）.2006-12-25.

責任編輯 萬 強