國家審計服務文化產業規劃落實的若干思考

【摘 要】 我國高度重視文化產業的發展，出臺了一系列促進文化產業發展的政策措施，使我國文化產業得到了迅速發展，但在快速發展的過程中也出現了一些問題，主要是由于文化體制和機制等因素造成的。作為國家治理系統中重要組成部分的國家審計，應該加強對文化產業發展政策配套環境的調研、開展對文化產業園區的專項審計調查、加強對國家文化產業安全的專項審計調查、開展對文化產業政策執行效果的審計，以完善國家治理，促進我國文化產業健康發展。

【關鍵詞】 文化產業； 產業規劃； 國家審計

一、我國文化產業發展現狀分析

文化越來越成為一個國家和民族凝聚力和創造力的重要源泉，越來越成為綜合國力競爭的重要因素。我國向來重視文化事業，但由于經濟發展水平限制，對文化產業重視不夠。2000年我國第一次提出了“文化產業”的概念，標志著對文化產業地位的認可。隨著人民群眾生活水平的日益提高，相應的對文化產品需求快速增長，文化產業地位日益提高，“十五”規劃將文化產業列入國家發展戰略。隨后從中央到地方各級政府都出臺了一系列文化產業扶持政策，目前幾乎所有省份都把文化產業作為重點發展產業。我國第一部文化產業專項規劃是2009年通過的《文化產業振興規劃》，強調堅持以結構調整為主線，加快推進重大工程項目，擴大產業規模，增強文化產業整體實力和競爭力，這標志著文化產業已經上升為國家的戰略性產業。隨后，我國國有經營性文化單位轉企改制取得重要進展，涌現出一批具有較大規模和較強實力的文化企業和企業集團；文化產業總體規模迅速壯大，多種所有制共同發展的文化產業格局初步形成；文化產業“走出去”步伐加快，文化進出口貿易逆差逐步縮小。

總體來說，我國文化產業的國際競爭力不斷增強，文化產業已經成為促進經濟增長不可或缺的動力，受國際金融危機影響，雖然不少傳統產業增速放緩，但文化產業卻加速發展，日益成為經濟發展的重要推動力量，成為拉動經濟增長的主要驅動力。但我國文化產業發展過程中還存在一些不容忽視的問題，蔡武（2010）指出，我國文化產業總量還不大、整體水平不高；文化產業集中度較低，缺乏骨干企業和知名品牌；文化產業貿易逆差仍然較大，文化產業“走出去”步伐有待進一步加快。黨的十七大提出大力發展文化產業，推動社會主義文化大發展大繁榮，并具體部署了各項任務。黨的十八大提出，推動文化產業快速發展，促進文化和科技融合，發展新型文化業態，提高文化產業規?；?、集約化、專業化水平。我國文化產業規劃已經就緒，為確保上述各項任務落到實處，今后主要任務就是針對目前制約文化產業健康發展的因素，完善相關政策，以促進文化產業規劃落實。

二、我國文化產業發展制約因素的分析——制度視角

我國文化產業發展與文化體制改革存在密切聯系。目前文化產業發展過程中存在著一些問題，例如總體規模小、缺乏自主品牌、公有制文化企業活力不足等，這些問題都與我國文化產業發展模式存在密切關系，我國文化產業發展模式不同于以美國為代表的市場調節型和以韓日為代表的政策引導型，而是類似于以英、法等國為代表的投入文化資源和財政資源為著力點的投入引導型。但是在文化產業發展過程中，需要借鑒其他模式的優勢，不僅要合理發揮政府的引導作用，而且更要充分發揮市場的競爭功能，以文化的產業化規律來經營文化產業，以市場化運作來持續發展文化產業，最終加快我國文化產業發展。具體來說，我國的文化產業相關政策措施存在以下問題：

（一）文化產業政策體系力度不足且相互不配套

首先，我國文化產業政策性支持體系比較薄弱，宏觀管理措施有效性差；其次，部分地區從文化產業規劃開始就存在問題，荊林波、李蕊（2011）指出，我國目前大部分文化產業規劃存在現狀調查和分析不充分，對本地區文化產業資源、優劣勢等背景認識膚淺；在具體內容方面，基本原則等論述性內容較多，對文化產業的結構、布局等決定可行性內容比較少；最后，目前支持文化產業發展的相應制度不配套；岳彬、廉武輝（2012）指出，我國文化產業的部分制度，例如文化行業的準入制度、文化產業相關的財政金融稅收制度都存在一定缺陷且相互不配套。

（二）文化產業園區建設不規范

目前全國各地都熱衷于開發各種級別的文化產業園區、主題公園、動漫基地等，顯示出了較強的產業集群化發展趨勢，但在表面繁榮的背后，已經出現盲目發展、資源浪費、同質化競爭的問題，文化產業結構呈現同構化趨勢，并且普遍存在產業鏈不完整的問題。由于受傳統體制束縛比較嚴重，我國文化企業普遍存在“等、靠、要”的思想，市場開拓意識不強，尚未形成與市場經濟體制相適應的營銷模式，導致文化產品市場化程度低，即使是優質產品也難以形成產業鏈，產品附加值未能得到有效挖掘。以動漫產業為例，作為國家高度重視、快速發展的文化產業類型，其上下游企業之間沒有建立起良好的經營模式，不能有效配合，我國目前批準設立的動漫基地中只有一家是完整運作，其他動漫基地有的做房地產，或者成為其他類型的產業園，即使仍有少數動漫企業，也無法形成完整的產業鏈。

（三）文化產業安全問題日益突出

如何處理好文化產業對外開放和維護國家安全的關系是一個新的課題。在經濟日益全球化的今天，文化產業閉關鎖國是沒有出路的，但是在開放過程中必須注意維護我國的長治久安，防止國外敵對勢力利用文化產業進行滲透，影響我國的國家安全。我國部分民族地區出現的不穩定現象與境外勢力利用文化的“幌子”的滲透存在著密切關系，這就要求我國有關部門創新管理手段，在開放中提高文化產業的安全性。

（四）文化產業政策執行效果不佳

我國文化產業在政策制定機制和執行機制方面需要進行相應的改革和突破。目前我國文化產業體制改革滯后，公益性與經營性界定不清，對國有經營性文化資產的管理、監督和運營體制的體制改革尚未邁出實質性步伐。雖然國家多次部署文化體制改革，但是國有經營性文化事業單位轉企改制缺乏動力，改革推進速度慢，導致民營文化經濟的快速發展和國有文化經濟的平穩增長之間存在著明顯落差。以融資問題為例，相關扶持政策沒有得到有效落實，中小文化企業仍然普遍存在融資難的問題，融資渠道不暢，籌資渠道單一，同時部分地區非公資本進入文化產業還存在一定障礙，投資主體單一，這些都限制了文化產業健康發展。

三、國家審計的應對之策

我國文化產業發展中遇到的問題很多，主要是制度因素造成的；分析后不難發現，大多數問題與國家治理機制還不完善存在密切關系。因此要加速文化產業發展必須實現文化產業制度變革，需要政府各有關部門，例如文化、財稅等部門統籌合作，發揮合力。作為國家治理系統中重要的監督控制系統，國家審計具有綜合性、獨立性的特點，應該積極發揮作用，以保障文化產業規劃的有效落實。我國國家審計對文化產業非常重視，但目前主要關注國有文化資產保全問題，對文化產業發展及其制約因素關注不夠。為促進文化產業健康發展，國家審計應該在以下方面關注文化產業發展。

（一）加強對政策配套環境的調研，為完善政策配套環境提供依據

張毅（2011）指出，美國文化產業健康發展的主要經驗包括：良好的競爭性市場環境、科技發展與人才培養、對產業鏈各環節的大力扶持及完善的知識產權保護，這些經驗對于我國也具有借鑒意義。針對我國文化產業發展中存在的突出問題，國家審計應該調研文化產業的政策配套環境，例如對文化產業科研和研發的支持、市場競爭環境的改善、知識產權的保護等政策環境，以及各項政策措施的相互銜接，從而為決策部門完善文化產業制度環境提供借鑒。當然在重視文化產業發展政策環境的同時，我們也需要注意到文化產業具有自身的特殊性，主要動力來自廣大文化產業從業人員的創造性，政府應該發揮主導作用，盡量少干涉文化產業發展中的具體經營事宜。

（二）開展對文化產業園區的專項審計調查

由于國家出臺了支持文化產業園區發展的政策措施，目前不少地方政府建立文化產業園區等，但是其主要目的是為了獲取文化產業優惠政策或資金扶持政策等，一方面套取資金，另一方面打政策的擦邊球，實際是搞房地產，存在虛假建設的問題，發展文化產業是假，“圈地、圈錢、圈市場”才是其真正目的，這嚴重影響了文化產業的健康發展。另外部分文化產業園區存在著急功近利的趨向，大批倉促上馬的文化產業園區項目缺乏明確的產業規劃，以拼地、拼資源為發展方向。針對上述問題，國家審計應該開展專項審計調查，發揮專項審計調查針對性強、涉及范圍廣、時效性強的優勢，及時發現當前的主要問題和趨勢，深入分析上述問題后面的體制機制因素，為國家宏觀決策提供高質量的信息和政策建議。

（三）關注我國文化產業的安全問題

由于我國文化產業發展還不充分，在文化產業對外貿易中處于不利地位，部分行業外來文化產品占據壓倒性優勢，對我國的文化安全構成潛在威脅。國家審計應該通過專項審計調查等方式收集分析我國文化產業安全的影響因素，為相關決策提供服務。

（四）開展對文化產業政策執行效果的績效審計

我國已出臺眾多文化產業政策措施，實施之后的效果是決策部門迫切需要的信息，國家審計可以發揮自身優勢，進行政策執行效果的審計。陳塵肇（2011）提出，應通過政策執行情況審計，推動外部體制制度的完善。世界主要發達國家已有較多政策審計實踐。因此國家審計應該借鑒有關經驗，開展對文化產業政策落實效果的審計，找準監督的著力點、構建國家審計信息平臺、進行多維的數據分析并實現定性與定量分析相結合，通過及時地發布審計公告等形式加強審計成果的應用，從而促進相關文化產業建設政策的落實。

在我國文化產業發展過程中，有關主管部門的通力合作和國家審計建設性作用的發揮，一定可以創造良好政策環境，早日實現社會主義文化大發展大繁榮的目標。

【參考文獻】

[1] 岳彬，廉武輝.文化建設大發展大繁榮要跨越理念之坎與制度之坎[J].學術論壇，2012（1）.

[2] 張毅.美國文化產業發展的經驗及啟示[J].商業時代，2011（24）.

[3] 荊林波，李蕊.我國文化產業發展為支柱產業面臨的問題及對策[J].財貿經濟，2011（11）.

[4] 陳塵肇.關于加強轉變經濟發展方式相關政策執行情況審計監督的思考[J].審計研究，2011（4）.

[5] 王鳳飛.對中國文化產業發展的冷思考——基于“中國模式”語境的視角[J].河北經貿大學學報，2012（2）：63-65.

[6] 甫玉龍.文化產業的主體規制與發展策略[J].社會科學輯刊，2011（5）：188-191.

[7] 王耀中，彭新宇.文化產業安全不容忽視[N].光明日報，2011-08-20.