淺談?wù)顿Y項目前期決策及設(shè)計階段的投資控制

一、政府投資項目的主要特征

政府投資項目主要包括：農(nóng)業(yè)、水利、能源、交通、城鄉(xiāng)公用設(shè)施等基礎(chǔ)性項目；教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等公益性項目；促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的重要項目；科技進(jìn)步、高新技術(shù)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等國家和地方省市重點扶持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目；政府公共服務(wù)設(shè)施等項目。政府投資項目關(guān)系國計民生，具有投資數(shù)額大、非盈利性、風(fēng)險較大、影響面廣和管理程序更嚴(yán)格等特點。政府投資項目在我國社會主義建設(shè)中對于支撐和拉動國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足人民的文化、生活需要，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。因此，用好政府投資，有效控制項目的建設(shè)規(guī)模和投資，才能切實發(fā)揮項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。本文主要論述采用直接投資和資本金注入方式的政府投資項目。

二、政府投資項目投資控制常見主要問題和原因分析

多年以來，項目建設(shè)過程中普遍存在著輕設(shè)計、重施工的現(xiàn)象，往往忽視了項目建設(shè)的前期階段，投資控制的重點放在了項目建設(shè)的后期階段，致使項目設(shè)計概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”問題比較普遍，出現(xiàn) “三邊工程”、“半拉子工程”，嚴(yán)重影響了政府投資的效益，也有損于黨和政府的形象。具體分析，大致有以下幾個方面的因素：

（一）人為方面的因素

一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)熱衷于“政績工程”、“形象工程“，對國家有關(guān)項目投資的政策、規(guī)定不了解，科學(xué)論證、決策的意識不強(qiáng)，盲目提高項目的建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，投資規(guī)模必然擴(kuò)大，項目在決策早期就已失誤。

部分項目建設(shè)單位為多爭取政府資金為項目建設(shè)所用，盡快得到審批，在項目建議書或可行性研究報告階段人為壓低投資規(guī)模，在設(shè)計或施工階段又向投資主管部門提出調(diào)整方案、追加投資的要求，形成“釣魚工程”。

（二）技術(shù)層面的因素

按照國家項目基本建設(shè)程序，項目決策階段的項目建議書、可行性研究報告等都是由工程咨詢單位來完成，初步設(shè)計文件是由設(shè)計單位來進(jìn)行編制。在項目建設(shè)前期工作中，工程咨詢和設(shè)計單位都是對項目前期技術(shù)和經(jīng)濟(jì)負(fù)有重大責(zé)任的部門。筆者在多年的政府項目前期評審工作中遇到的現(xiàn)象是：一些工程咨詢和工程設(shè)計的單位和人員對編制工作認(rèn)識不夠、責(zé)任心不強(qiáng)；編制人員的政策和專業(yè)技術(shù)業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，造成如采用的技術(shù)規(guī)范和依據(jù)過時、圖紙缺失、編制內(nèi)容深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國家要求；投資估算和概算不完整、存在工程漏項、缺項；工程量計算前后錯誤。上述這些問題必然影響項目投資的完整性和準(zhǔn)確性。

（三）由于我國經(jīng)濟(jì)體制和投資體制不夠完善，在投資體制改革過程中，項目前期的可行性研究工作本身還存在不少問題，項目研究論證與國外同階段相比還存在很大差距：一些項目的可行性研究工作時間、工期太短，造成如研究的內(nèi)容不透徹、工程方案或技術(shù)方案的論證深度不夠；不太重視多方案的比選及項目風(fēng)險分析，缺乏項目各階段風(fēng)險管理的統(tǒng)一籌劃及對策論證等。

三、政府投資項目決策及設(shè)計階段投資控制的建議

政府投資項目的投資控制從項目的決策、初步設(shè)計、施工等階段貫穿于項目建設(shè)的全過程，并且是一個逐步由淺入深、從粗略到具體、前階段控制后階段的動態(tài)控制。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，在項目前期的決策和設(shè)計階段，影響項目投資的可能性為30%-75%，而在施工階段影響項目投資的可能性為5%-25%，可見，控制項目投資的關(guān)鍵更在于項目決策及設(shè)計階段。

（一）項目決策階段是投資控制的開始，在此階段，項目的各項技術(shù)方案和經(jīng)濟(jì)決策對項目投資控制以及項目建成后的功能發(fā)揮或經(jīng)濟(jì)效益有著重要影響，是項目投資控制的第一個重要階段。項目決策一般分為項目建議書和項目可行性研究報告兩個階段。通俗地講，項目建議書階段側(cè)重解決“項目該不該建”的問題，項目可行性研究報告階段側(cè)重于解決“項目該建多大”的問題。

1.項目建議書決策階段

項目建議書也稱立項報告，是項目前期決策的第一步。主要是從國家和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、國家具體的政策規(guī)定和要求等方面，客觀論證項目建設(shè)的必要性，同時初步分析建設(shè)條件是否具備。根據(jù)項目需求及發(fā)展前景，提出建設(shè)規(guī)模、建設(shè)方案和建設(shè)計劃，并在此基礎(chǔ)上匡算投資規(guī)模。此階段要盡可能勾畫項目的整體構(gòu)架，應(yīng)減少較大建設(shè)內(nèi)容的遺漏，以提高投資估算的準(zhǔn)確性。總體上，相對可行性研究報告而言，項目建議書較側(cè)重項目必要性。

2.項目可行性研究決策階段

這一階段，除了需要進(jìn)一步充分論證項目建設(shè)的必要性以外，必須投入更大的人力、物力和時間，對項目在自然、氣候、地質(zhì)、市場、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境和社會等多方面進(jìn)行全面深入的調(diào)研和定量分析計算，建設(shè)方案或生產(chǎn)工藝技術(shù)路線必須進(jìn)行比選，從中選優(yōu)，充分論證項目可行性如建設(shè)用地、市政配套是否落實，技術(shù)是否合理可行，資金來源是否落實等方面。可行性研究報告提出的建設(shè)規(guī)模和編制深度是其投資估算的前提和基礎(chǔ)。首先，經(jīng)過科學(xué)論證、計算出來的合理的建設(shè)規(guī)模才能推出合適的投資規(guī)模。其次，可行性研究報告工作必須扎實，其內(nèi)容和深度一定要達(dá)到國家相關(guān)要求。可行性研究報告工作不扎實、深度嚴(yán)重欠缺，出現(xiàn)如建設(shè)規(guī)模計算有誤、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不夠或過高、主要建設(shè)條件未落實、建設(shè)內(nèi)容不全、設(shè)備選型不明等問題時，就會大大影響到投資估算的準(zhǔn)確性，不是總投資偏高、就是偏低，難以使投資估算在項目決策階段起到控制投資的作用。再次，總投資估算應(yīng)盡可能全面、準(zhǔn)確地包括項目建設(shè)所發(fā)生的一切費用。對于投資規(guī)模大，建設(shè)周期長的項目還要盡可能充分考慮建設(shè)期間可能出現(xiàn)的各種因素對項目投資的影響，使投資估算真正起到控制項目投資的作用。

3.投資估算作為可研報告的重要組成部分，是進(jìn)行詳細(xì)經(jīng)濟(jì)評價，決定項目可行性，項目投資主管部門審批可行性研究報告、指導(dǎo)項目初步設(shè)計的重要依據(jù)，對初步設(shè)計概算起控制作用。因此，投資估算編制工作必須從實際出發(fā)，本著實事求是的科學(xué)態(tài)度，堅持投資估算的嚴(yán)肅性、公正性，減少主觀性和片面性。一些編制單位為了爭取到項目初步設(shè)計和施工圖設(shè)計，往往不是從科學(xué)的角度出發(fā)，而單純按照建設(shè)單位的一廂情愿，把項目的可行性研究階段，變成了爭取投資可能性的研究，難免出現(xiàn)高估冒算、低開高走的現(xiàn)象。

4.項目建議書和可行性研究報告兩階段投資控制的區(qū)別

兩個階段的內(nèi)容雖大體相似，但項目建議書階段不可能也一般不要求十分細(xì)化，內(nèi)容相對可行性研究報告比較粗略簡單，更多偏屬于定性質(zhì)的；可行性研究則是在項目建議書基礎(chǔ)上的大量充實和補(bǔ)充，是偏屬于定量性質(zhì)的。因此，兩個階段對投資估算的精確要求是不同的。項目建議書的投資估算一般多采用簡單估算法或根據(jù)國內(nèi)外同類已建工程進(jìn)行測算或?qū)Ρ韧扑悖`差準(zhǔn)許控制在±20%，可行性研究必須對項目所需費用做較詳盡精確的記點，誤差要求不應(yīng)超過±10%。對于建筑等項目，兩個階段的誤差應(yīng)控制得更小。

（二）在項目做出科學(xué)決策后，投資控制的重點就應(yīng)轉(zhuǎn)移到初步設(shè)計階段。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，設(shè)計費用雖只占項目建安成本的2%左右，但對投資控制的影響很大。設(shè)計概算是項目開工建設(shè)前較具體反映項目總投資而且最全面的工程造價，經(jīng)過審查批準(zhǔn)的設(shè)計概算是項目總投資的最高限額。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，政府投資項目在審批項目建議書和可行性研究報告的同時，應(yīng)嚴(yán)格項目的初步設(shè)計、設(shè)計概算審批工作。所以，政府投資項目必須加強(qiáng)初步設(shè)計階段的投資控制工作，審批前應(yīng)重點做好設(shè)計概算的審查評審，通過審查，對原設(shè)計概算進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整和完善，為施工圖等后階段的投資控制奠定堅實的基礎(chǔ)。

從實踐經(jīng)驗來看，設(shè)計概算審查評審應(yīng)主要做好把握審查的重點和對發(fā)現(xiàn)問題的處理兩方面的工作。

1.重點審查對設(shè)計概算編制結(jié)果影響較大且易出現(xiàn)問題的部分

（1）項目可行性研究報告批復(fù)文件。投資主管部門已批復(fù)的項目可行性研究報告文件是編制、審查項目初步設(shè)計文件和概算的重要指導(dǎo)和依據(jù)，設(shè)計規(guī)模和概算總投資額應(yīng)盡量控制在項目可行性研究批復(fù)規(guī)模和投資允許的范圍之內(nèi)。對于設(shè)計概算總投資與投資估算差異較大、但未超出政策允許的上下浮動范圍的項目，審查時必須要求提供投資差異性的詳細(xì)說明和分析，以便使投資決策管理者對出現(xiàn)的投資偏差是否合理實際及時作出判斷。

（2）編制依據(jù)。主要是審查各種定額、指標(biāo)、價格、取費標(biāo)準(zhǔn)的合法性、實用性和時效性。具體來說，合法性是指采用的各種編制依據(jù)必須經(jīng)過國家和授權(quán)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，符合國家的編制規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)的不能采用；適用性是要采用適合本地區(qū)、本行業(yè)、本項目適用的依據(jù)，比如我國沿海較發(fā)達(dá)地區(qū)的人工費取費標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)；時效性是指各種依據(jù)都應(yīng)按照國家、部門的現(xiàn)行規(guī)定，注意有無調(diào)整和新的規(guī)定。在實際評審中，常發(fā)現(xiàn)在依據(jù)采用的適用性和時效性上出現(xiàn)偏差。

（3）設(shè)計概算的完整性。項目總概算包括工程費用、工程建設(shè)其他費用（第二部分費用）、預(yù)備費、建設(shè)其利息、經(jīng)營性項目鋪地流動資金五個大項。其中工程費用和工程建設(shè)其他費用又包含一系列子項目。評審可按照由主到次、由大到小的順序，首先審核大項是否全部列入，再看大項中的子項是否存在缺項、漏項。在設(shè)計概算審查中，往往遇到忽視建設(shè)其利息、經(jīng)營性項目鋪地流動資金以及工程建設(shè)其他費用中的部分子項。

（4）工程量。工程量的計算工作量較大，具有一定的彈性，往往較容易出現(xiàn)問題。因此，對于工程量的審查除要求審查人員具有較強(qiáng)的專業(yè)知識和豐富的工程實踐經(jīng)驗以外，還要求審查人員必須堅持公平、嚴(yán)格的立場。對設(shè)計概算中多列的項目和費用，必須堅決核減，對少列、漏列的項目應(yīng)主動補(bǔ)列。另外需要強(qiáng)調(diào)的是，由于設(shè)計圖紙可以直觀反映工程量的真實性，工程量的審核必須與設(shè)計圖紙緊密結(jié)合，審查時要堅決糾正工程量和圖紙不對應(yīng)、不統(tǒng)一的問題，這樣才能使工程量和造價更符合實際，有利于投資控制。

（5）設(shè)備和材料的價格。設(shè)備與材料的價格費用在項目工程成本中所占比例較大，而且材料、設(shè)備價格經(jīng)常隨著市場需求的變化而變化。因此，必須根據(jù)市場情況合理確定設(shè)備和材料價格，特別是對重要材料、設(shè)備的價格要認(rèn)真核實。可以采取參考各地定額管理站定期發(fā)布的價格信息、向企業(yè)廠家咨詢、向招標(biāo)估算詢價、比照同類工程等方法。

2.認(rèn)真做好對審查評審中存在問題的處理

做好對審查中存在問題的處理是科學(xué)核定工程項目概算投資的有效保障，因此，對于設(shè)計概算審查評審中發(fā)現(xiàn)的各種問題，要區(qū)別不同情況按照相關(guān)規(guī)定客觀、公正的處理。對設(shè)計質(zhì)量低下、設(shè)計內(nèi)容深度嚴(yán)重不足的，必須要求進(jìn)行重新編制；對設(shè)計概算超過已批復(fù)可行性研究報告中的投資估算國家規(guī)定比例的，要求重新報批可行性研究報告；對設(shè)計概算在已批復(fù)的投資估算控制額度內(nèi)，但初步設(shè)計和概算文件中存在較多或較大問題的，要求對初步設(shè)計和概算修改后進(jìn)行復(fù)審。

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)政府投資項 目評審中心）

責(zé)任編輯：曉途