科學發展城鎮化與成本節約

摘 要：城鎮化應以科學發展觀為指導，力求成本節約。本文通過分析我國城鎮化發展中存在的問題，提出走中國特色城鎮化道路，遵循城鎮化發展規律，在區域布局和城市形態上，堅持東中西并舉，大中小協調；堅持“三化”統籌，使城鎮化與工業化和農業現代化協調發展；堅持集約節約發展城鎮化，控制資源消耗；積極穩妥地改革戶籍制度，解決城鎮化率“雙軌合一”的問題。力求最大限度地節約城鎮化過程中的規劃、建設、就業、改革等方面成本。

關鍵詞：城鎮化 科學發展 成本節約

一、引言

這里提出的科學發展城鎮化概念，其含義是：以科學發展觀為指導，堅持走中國特色城鎮化道路，遵循城鎮化發展規律，以人的城鎮化為核心，堅持全面協調可持續的要求和統籌兼顧的根本方法，實現城鎮化與工業化和農業現代化相促進，人口增長與資源環境相協調，規模、速度與質量、效果相統一，重點發展與全面推進相結合。這里提出的成本節約，是借用商品經濟中的價值范疇，取成本的本質意義即價值犧牲，意指在實現城鎮化目標的過程中所應力求減少的價值犧牲。

二、我國城鎮化發展中存在的問題

（一）“東高西低”和“重大輕小”

所謂“東高西低”，就是從區域布局看，東部發展比中部和西部快。2011年東中西城鎮化率分別為61%、47%、43%，當年我國城鎮化率為51%，東部城鎮化率高于全國平均水平10個百分點，高于中部城鎮化率4個百分點，高于西部城鎮化率8個百分點。所謂“重大輕小”，就是從不同規模的城市發展看，大城市特別是超大城市和特大城市的發展較快，而中小城市和小城鎮的發展較慢。大城市特別是超大城市和特大城市，由于受政策傾斜和具有資源配置優勢，產業集聚和人口增長迅猛。而中小城市特別是小城鎮，由于先天基礎薄弱與后續政策支持不力，產業發展和人口增長緩慢甚至還出現下降。2008年底，全國1580個縣城有1.16億人口，平均每個縣城人口不足10萬。2010年，我國小城鎮人口占城鎮總人口比重從上世紀90年代最高的27%下降到20.7%。

（二）“三化”統籌兼顧不足

在城鎮化與工業化的關系上，既存在著城鎮化滯后于工業化的問題，也存在著工業化滯后于城鎮化的問題。一些地方片面地人為造城，忽視產業發展，不能吸引人口進城就業，使新建樓房空置率很高，造成了人為浪費。還有一些地方只重視產業發展，忽視城鎮基礎設施建設和公共管理服務，使產業發展缺少優良的環境條件。在城鎮化與工業化、農業現代化的關系上，還存在著重城輕鄉、重工輕農的問題，沒有科學統籌城鄉發展和工農業發展，使新農村建設發展緩慢。

（三）人口增長與資源環境的矛盾突出

隨著城鎮化的大規模推進，特別是特大城市和超大城市人口的激增，帶來了資源和能源需求的激增。1996年至2011年，我國城鎮面積由1.3萬平方公里擴大到5.3萬平方公里，增長了3.1倍；而同期城鎮人口由3億人增加到6.9億人，僅增長了1.1倍。由于城鎮面積增長幅度大大超過城鎮人口增長速度，致使我國城市人口密度明顯低于發達國家城市，而這與我國土地資源緊張的國情很不適應?，F在全國的大部分城市街道上充斥著小汽車，造成交通緊張和空氣污染。我國城市歷年垃圾堆積量達60億噸，侵占土地5億平方米，對土壤、地下水和大氣等造成很大危害。全國大部分地級以上城市嚴重缺水，一些城市由于對地下水開采過度，造成地下水位下降，城市地面沉降日趨明顯。由于我國資源分布不平衡，而城市發展又與資源分布不平衡，因而采取“西電東輸”、“西氣東輸”、“南水北調”、“北糧南運”等措施，大大增加了運輸成本。

（四）城鎮化率的“雙軌制”

國家現行的城鎮化率是按城鎮常住人口統計的，它既包括城鎮戶籍人口，也包括了在城鎮居住6個月以上的非城鎮戶籍人口。2012年我國城鎮戶籍人口占總人口的35.29%，這與按常住人口統計的52.57%相比，相差17個多百分點。城鎮戶籍人口享受著城鎮的就業、醫療、教育和社會保障等方面的待遇，而非城鎮戶籍人口享受不到這些待遇，即便是一些已在城鎮（主要是大城市）工作和居住多年的農民工也未能在城鎮落戶。這就使城鎮常住人口中存在著兩種不同身份和待遇的群體，形成了城鎮化率的“雙軌制”或稱“二元結構”。真正意義或完全意義的城鎮化率應當是常住人口與戶籍相統一，這也是國際上通行的標準。城鎮人口結構的“雙軌制”是影響我國城鎮化質量的一個十分突出的問題。

三、城鎮化應堅持科學發展，力求節約成本

（一）科學合理布局，節約規劃成本

城鎮化的科學發展首要的是搞好頂層設計，明確城鎮化目標和發展戰略，科學規劃布局，防止因宏觀規劃失誤而造成巨大損失。黨的十七大報告指出，走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

在區域布局和城市形態上，應做到：東中西并舉，大中小協調。東中西并舉，就是在城市發展上兼顧東部和中部、西部，改變區域布局不合理，中部和西部城市發展滯后的問題。中部地區人口數量在全國總人口中占的比重較大，由于經濟發展速度不及東部，因而出現人口向東部大量轉移的現象。應加大對中部城市建設的支持力度，在抓好產業集聚的基礎上，吸引人口的集中，培育一批城市群。西部地區地域廣大，涉及國防安全，應對現有基礎較好并具有較強人口承載能力的城市多加支持，培育新的經濟增長點。如西部許多具有旅游資源優勢的城市，應支持他們做大做強旅游產業，促進人流、物流、信息流的集中。在一些發展前景較好的邊境城市，應支持他們進一步搞好邊境貿易，改善其發展環境，使其成為我國對外經貿的橋頭堡。

大中小協調，就是要兼顧大中小城市和小城鎮的發展，充分發揮大城市對中小城市和小城鎮的帶動、輻射作用。超大城市和特大城市應控制人口規模，加強衛星城建設，有計劃地轉移一些產業項目，防止人口過度在中心市區集中。要把城鎮化的重點放在中小城市，支持其發展二、三產業和加強基礎設施建設，增強對人口的吸引力和承載力。我國有3萬多個小城鎮，這些小城鎮是聯系城鄉的結合點，如果發展和建設好了，對農民轉入非農產業，進而成為城鎮人口將會起到巨大的作用。對已具備城市標準的，可改鎮設市，賦予其應有的行政管理權力。對已具備小城鎮和小城市規模和功能的農村（如華西村類似的）應改村設鎮（市）或社區。實現大城市帶動中小城市和小城鎮的發展，應在行政管理體制和財稅管理體制等方面進行改革，以有利于大中小城市和小城鎮協調發展為標準來確立行政隸屬關系和財稅管理關系。

（二）統籌“三化”發展，節約就業成本

城鎮化與工業化和農業現代化是相輔相成、互相促進的關系，不能重視一頭就忽視另一頭。應樹立“產業立市”的理念，沒有產業的集聚和發展，就不能創造就業機會，因而也就不能增加城鎮人口，提高城鎮化率。要按照國家產業政策和各地區的實際培育優勢產業。同時加強城鎮建設，為產業發展創造良好環境。按照統籌城鄉發展的要求，在抓好城鎮化建設的同時，規劃和發展好新農村建設。應考慮未來十年乃至更長時間農村人口轉移的可能性和農村的資源環境條件，有區別地投入，防止“建了又拆”情況的發生。加強縣城和縣域內中心城鎮的建設和發展，從而便于農民就地或就近從事二、三產業，減少“農轉非”的就業成本和生活成本。

（三）控制資源消耗，節約建設成本

李克強2012年9月7日在省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會上的講話中指出，能源資源不足是我國的一個基本國情，這個國情決定了我國城鎮化必須按照科學發展的要求，走節約集約、綠色低碳發展的路子。據住房和城鄉建設部預測，到2020年，我國城鎮化率將達到58%-60%。每增加1%的全國城市化率，將增加1400萬城市人口，需增加3-4億平方米住房，占用1800平方千米土地，消耗1.4億立方米飲用水，開發6.4億千瓦能源，花費2600-2700億人民幣。應積極建設緊湊城市和生態城市，調控城市空間形態，促進土地等資源和能源的節約利用。在大城市特別是特大城市和超大城市，應提高城市空間利用效率和建筑容積率，向空中和地下要空間。同時增加綠色開敞空間，搞好城市的綠化、美化和交通建設。積極發展公共交通，做到既方便居民出行，又節約能源、減少污染。對中小城市和小城鎮的建設用地也要嚴格控制，在審批建設計劃時應嚴格把關。已經出現高空置量率的地方，應停止同類住房建設計劃的審批，防止房地產泡沫化和建設成本的浪費。

（四）逐步“雙軌合一”，節約改革成本

城鎮化的推進，戶籍制度的改革是一個必須解決的問題。但戶籍制度的背后是社會保障、社會福利、社會管理和服務等利益調整問題，情況比較復雜，應積極穩妥地逐步解決。須綜合考慮城市對人口的承載能力、產業發展需求、保持城市發展活力與農民工的實際就業、居住情況和意愿等因素。大城市可以采用“積分入戶”的辦法，準許在城市穩定就業、居住一定年限的農民工及其家庭成員落戶。中小城市和小城鎮應放寬乃至放開落戶限制。在城鎮戶籍制度改革的同時，實施農村土地制度的改革。促進土地合理流轉，使農民得到應有的利益，增強其承擔市民化部分成本（如購買住房）的能力。農民在城鎮落戶后，就要享受市民的所有待遇，實現真正意義的城鎮化率。

參考文獻：

[1]國家發改委宏觀經濟研究院課題組. 邁向全面建成小康社會的城鎮化道路研究[J]. 經濟研究參考， 2013（25）.

[2]張臻漢， 張彥通. 低碳發展與中國城市化發展模式[J]. 蘭州大學學報（社會科學版）， 2012（1）.

[3]周立. 就地村鎮化與二元金融結構[J]. 銀行家，2013（7）.

[4]付允， 汪云林， 李丁. 低碳城市的發展路徑研究[J]. 科學對社會的影響，2008（2）.

[5]李立明， 潘成文， 陳銳. 城市運行系統設計與實現——北京奧運城市運行系統設計理論與實施研究[M]. 北京：科學出版社，2009.

責任編輯：張莉莉