我國政府信息公開存在的問題及對策研究

摘 要：政府信息公開制度是為了維護公民表達自由的權利而建立的，作為信息時代民主與政治建設的主要內容，政府信息公開深受各國的重視。本文闡述了政府信息公開的基本內涵、意義和我國政府信息公開制度中存在的問題，并在此基礎上立足于我國的國情，提出完善政府信息公開制度的幾點建議。

關鍵詞：政府信息 信息公開 制度

在現代信息社會里，信息已經成為一種相當重要的資源，甚至被認為是與物資和能源同樣重要的資源，尤其是在知識經濟時代更被看作是繼土地、勞動力、資本之后的第四種生產要素。而政府信息是社會中最重要的信息資源，我國有用信息約80%是由政府所掌握，由此可見政府信息公開對整個社會、經濟、文化發展的重要性。聯合國教科文組織已經把政府信息列入任何人都有權使用的四類公眾信息中的第一類，同時推進發展中國家政府信息公開的建設也成為了聯合國經濟和社會理事會當前工作的重點。因此，對我國如何在實踐中建立和健全政府信息公開制度進行理論探究仍然有著重要的現實意義。

一、政府信息公開的基本概念

政府信息一般是指各級行政機關在履行職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，它是由政府掌管的公共信息，是現代政府管理國家和社會事務的重要資源，同時也是社會公眾理性選擇行為的重要依據。

目前我國學術界對政府信息公開的叫法和定義也不盡相同，一部分學者稱之為“政務公開”，指除了國家規定保密的事項以外的政治事務都向公眾公開；還有部分學者稱為“行政公開”，指行政主體在行使行政職權時，除涉及國家機密、個人隱私和商業秘密外，必須向行政相對人及社會公開與行政職權相關的事項。其他學者對其還有多種定義，筆者在對各種定義綜合的基礎上在本文中對政府信息公開的定義為：政府主動或者依申請將在公共事務管理領域中掌握的公共信息依照法定的程序、范圍、方式、時間向社會公開，以便社會成員能夠方便地獲取和使用這些信息。從上述定義中，我們可以看出政府信息公開中的政府是廣義上的政府，指的是各級人民政府以及依法行使行政職能的授權組織，而非狹義上的政府。

二、政府信息公開的意義

（一）體現了人民主權原則和保護公民憲法基本權利

我國憲法第四十一條規定中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。公民實施批評建議權利的前提首先是公民享有知情權，如果公民不知情，何談監督，更談不上批評建議，可見這是公民享有知情權的一項基本權利。公民獲取政府信息的方式有很多，但政府信息公開是其中成本最低廉、收效最明顯的渠道之一。

（二）有利于政府決策的順利實施

在人們的傳統觀念，一般認為如果信息不公開，信息受眾掌握的信息就會少一些，知道信息的受眾也會少一些，進而影響決策的因素就會少一些。但是事實上在整個行政管理過程中，信息不公開將導致雙方信息不對稱，尤其是在決策過程中，將有可能導致小道消息滿天飛，胡亂猜測、胡亂傳播等，使得雙方利益沖突加大，甚至引起社會混亂。當信息公開后，全民動員，不但不會引起社會混亂，而且讓社會公眾全部參與到政府行動中，對官員的施政、政府的決策都有很大的好處。

（三）是遏制腐敗的必要措施

政府信息公開所體現出來的公開透明原則在反腐倡廉方面有著功不可沒的作用，同時能夠完善行政權力運行過程，減少暗箱操作，公民能有效參與政治，掌握有關信息資源，也使得政府機關及其工作人員勤于職務，勤儉克己。

（四）是市場經濟發展的需要

市場經濟作為資源配置的主要手段必須由政府建立透明、公正、自由、法治的環境才能保證其充分運行。只有政府進行信息公開，才能讓公眾作為市場經濟的參與者及時獲取政府信息、市場信息和決策信息，使市場發揮最大效率、資源得到最優配置。但是現實中，目前我國市場經濟中的信息資源還處于失靈狀態，主要表現為信息不充分、信息不對稱及信息不真實等。因此，在政府信息公開制度下，政府提供充分、準確的信息是市場經濟有序發展的需要。

三、我國政府信息公開存在的問題

（一）政府信息公開主體與客體意識薄弱

在我國長達2000多年的封建制度下，百姓對政府無條件服從，延續至今使得公眾對政府有著“敬畏”的心理，再加上建國后一直強調保守國家秘密，使得多年來公眾深受保密文化的影響，結果導致我國官員與公眾對政府信息公開意識薄弱、主動性觀念不強。因此，公眾對自身權利認識薄弱，認識不到自己具有知情權，更談不上行使這項權利。而政府由于歷來的保密觀念影響則使其能不公開盡量不公開政府信息。

（二）政府信息公開的內容與范圍過于狹窄

目前我國政府信息公開在內容和范圍上存在的問題表現為：一是我國政府已經公開的信息大多是以書面形式記載的現行文件，而很少把以照片、錄音、錄像、電子文件等為載體的政府信息考慮在公開的范圍內；二是政府信息公開的內容大多為政府相關部門制定的公文，而對政府行為過程很少公開，比如說會務公開等；三是政府對于公開正面的信息做的比較好，一旦是涉及政府的負面信息或是影響惡劣的社會公共事件，則往往以維護政府形象或是保持社會穩定的理由而采取封閉消息的措施，侵害了公眾的知情權。總的來說就是，形式上公開多，實質上公開少、結果公開多，過程公開少、原則方面公開多，具體內容公開少。

（三）相關運行機制的不健全

1.電子政府制度。電子政府建設有利于推動政府信息公開，各級政府投入大量資金進行政府上網工程建設，但大多只注重形式，對所提供的信息質量則很少考慮。首先，政府公布的信息大多只是法律、法規、政策、規劃等制度性文件，對事關公眾切身利益的信息則公布的很少或是公布的不及時；其次，公布的政府信息的分類沒有科學的標準，要么是不同內容出現在統一分類項目里，要么是同一內容出現在不同的分類項目中；另外，網站信息更新不及時以及網站互動性差也是電子政府制度存在的主要問題。

2.公示制度。公示制度的不足主要表現在：一是政府公示的內容模糊，公眾無法通過對公示內容的理解，對政府的相關決策進行監督；二是公示的范圍不廣，我國目前公示大多僅限于本地區、本系統或本部門內，廣大公眾根本無法接觸到相關信息，監督也就無從談起；三是公示的時間過短，實踐中公示的時間一般在一周左右，甚至是三五天。并且有時把公示開始的時間設在休息日，這樣客觀上就減少了公示的時間。

3.監督制約機制。監督制約機制的缺乏主要表現在內部監督機制缺乏和外部社會輿論監督機制缺乏。對于內部監督機制而言，在《政府信息公開條例》中有專門的規定，體系也較為完善，內容也較為完整，但是在實際中并沒有多大的效力，在有些地方甚至毫無約束力。外部社會輿論監督機制的缺乏主要表現在政府對公開信息的主動性上，多數的信息政府只對內、對上公開，對外和對下的公開多數取決于政府的意愿和權利，有的是不愿意公開，有的是沒權利公開。除了政府自身的原因外，傳媒機制也負有一定的責任，目前有關政府信息公開傳媒機制方面的法律規定還尚不完善，比如創辦傳媒的群體的資質有哪些限制，媒體享有什么樣的新聞采訪權利，媒體對哪些事情可以享有評論甚至批評自由，尤其是關于政府的人和事，媒體從業人員享有的權利和義務具體有哪些，新聞媒體行業經營尚未規范化等。目前中國的傳媒的運行機制多數屬于行政控制型，這在一定的歷史階段和一定的領域具有一定的積極性，但其不利于行政權監督和行政公開也是顯而易見的。

（四）信息公開管理技術落后

隨著信息技術的發展，政府信息公開勢必要求先進的現代信息技術和廣泛的信息渠道。但是我國目前政府信息公開可采用的技術要嚴重落后于世界發達國家，尤其是地方政府在信息管理技術和信息化程度方面更為落后。首先，本來我國政府信息公開起步較發達國家就晚，再加之落后的信息和通信技術，使得我們與發達國家的差距進一步加大。其次，對于我國政府信息公開的管理技術尚沒有統一的技術標準，技術不達標、重復建設、設備匱乏等問題都有存在。最后，較低的網絡普及率嚴重阻礙了我國政府信息公開建設的步伐，使得我國的政府信息公開與發達國家的差距進一步加大。

四、政府信息公開的改善建議

鑒于上文提出的我國政府信息公開在運行過程中存在的問題，本文從以下幾方面提出相應的改善建議。

（一）傳統觀念的轉變

在各種完善政府信息公開制度的措施中，最根本的還是要轉變觀念。民眾無條件服從政府的思想必須得到徹底根治，消除民眾對政府的“敬畏”心理，加大政府對自己服務職能的認識，積極倡行公眾的知情權和監督權，消除政府的事事保密意識。具體來說，首先，政府應該樹立服務行政的觀念。服務行政是有別于權威行政的，服務行政要求政府是服務型的政府，政府人員是為人民服務的公仆。其次，政府應樹立信息開放和信息共享的觀念。政府若故意或肆意隱瞞信息，將可能會導致各種錯誤信息和小道消息瘋傳，進而引起民眾恐慌或隨意猜測，有可能導致相反的或者不必要的結果，使得事態惡化。

（二）提高對公民知情權的尊重和保護

首先，要強化樹立尊重公民知情權的觀念。知情權是公民的基礎權利，具體體現為對信息的主張權和對信息的接受權。知情權是民主政治的組成部分，有序地擴大公民在政治、經濟、文化領域內的知情權，是現代法治國家民主政治建設的重要內容之一。其次，要將公民的知情權提高到憲法的高度。目前國家憲法對知情權尚沒有明文規定，只是通過參政權、表達自由權、監督權來間接確認，憲法是我國的根本大法，對公民知情權最有利的保護無非是將其寫進憲法，作為一項基本權利而給予切實有效的保護。因此，要加快建立說明理由程序、告知權利程序和聽證程序等制度，從程序上賦予公民更多的知情權，最大限度地在程序上滿足公民的知情要求。

（三）加強政府信息公開的技術保障

政府信息資源與一般的信息資源相比其有用性、質量、可信度更高，如果這些信息對社會和公眾開放，不僅可以提高這些信息的經濟價值和社會價值，更能減少人們決策的不確定性和盲目性，進而避免資源不必要的浪費。加強政府信息資源建設是政府信息公開的基礎。隨著社會的不斷發展和信息技術的日益進步，政府工作所面臨的范圍不斷擴大、節奏不斷加快、職能不斷擴展，政府在工作中面臨的信息數量也不斷增長，這就加劇了政府自身信息產生和利用之間的沖突、政府信息公開和公眾了解信息之間的矛盾。為此，政府必須在信息公開前對所有信息進行梳理整合并加以篩選，這樣不僅保證了公布信息的有用性，同時保證了信息的有序性，大大提高了公布信息的利用率，縮短了信息的獲取時間。政府對信息的篩選、梳理、整合就要求政府引進相應的技術設備，提供必要的資金與技術支持，為政府信息公開提供技術保障。

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