府際關系視角下內蒙古草原荒漠化問題研究

摘 要：內蒙古是草原荒漠化重災區。內蒙古有著獨特的地理位置，在我國現代化建設中占有重要地位，加強內蒙古草原荒漠化治理具有重大意義。從府際關系理論視角看，解決內蒙古草原荒漠化問題，必須明確政府職責，加強相關國家政府之間、中央政府與地方政府及地方政府之間的協調與合作。

關鍵詞：府際關系 草原荒漠化 跨域治理 合作

一、內蒙古草原荒漠化現狀及主要成因、危害

（一）內蒙古草原荒漠化現狀

草原荒漠化是指土地退化、草原植被荒漠化、土壤鹽漬化、水土流失等現象，以及由此引發的地表生物與社會生產力減退的現象。《聯合國防治荒漠化公約》中明確指出，荒漠化是包括氣候變化與人類活動在內的各種因素導致的干旱、半干旱以及干旱亞濕潤地區土地退化現象。

根據國家林業局《關于開墾第四次全國荒漠化和沙化監測工作的通知》，自治區林業廳從2009年1月至2010年3月，歷時15個月，完成監測活動。截至2009年底，全區荒漠化土地面積為61.77萬平方公里，占自治區總面積的52.2%。干旱區荒漠化土地面積為14.27萬平方公里，占荒漠化土地總面積23.10%；半干旱區荒漠化土地面積25.05萬平方公里，占40.55%；亞濕潤干旱區荒漠化土地面積為22.46萬平方公里，占36.35%。荒漠化以及因荒漠化引發的生態問題造成的危害十分嚴重。

（二）內蒙古草原荒漠化成因

內蒙古草原荒漠化的成因中氣候變化占一定比重，但更主要的是人為因素。人為因素主要表現為大規模開墾草原、過度放牧、樵柴開礦和地表植物的無序采挖等方面。

1.大規模開墾

內蒙古草原的大規模開荒是造成草原荒漠化最主要的原因。內蒙古草原被頻繁開荒并且開荒面積最大的要數從自治區成立到上世紀末的50多年間，所進行的3次大開墾。有關資料統計，在1958-1976年的18年間全區開墾草原20617萬公頃，其中部隊、兵團、機關、學校、企業等單位在16個牧業旗開墾草原9313萬公頃。上世紀80年代末開始并持續近10年的第3次草uqcFIIUGp12CWN7jy9wH01SP4JQYScIAwKa243eMNhs=原開墾高潮的開墾強度和開墾面積遠大于前2次，大興安嶺兩側新開墾面積逾千萬畝。根據國家環保局1999年公布的數字，我國草原的90%以上處于不同程度退化之中，全國草原面積正以每年650-700千公頃的速度凈減少，其中，草原墾荒是重要原因之一。

2.過度放牧

過度放牧也是造成內蒙古草原荒漠化的成因之一。過度放牧是指草地放牧牲畜密度過大，超出生態系統調節能力的行為。內蒙古天然草地全年理論載畜量為4215萬羊單位，近年來放牧超過5000萬羊單位，超載785萬羊單位。據草地調查統計資料，自治區所屬88個旗縣中，超載的有67個，占旗縣總數的76%。1990年全區牲畜總頭數達4740頭，比解放初期的1947年增長4.6倍，平均每頭牲畜占有草場從8.l公頃，降至1.4公頃。1994年錫林郭勒盟草地暖季載畜量為1592.5萬羊單位，實際放牧1837.8萬羊單位，超載15.4%，冷季超載27.4%。

3.礦產資源隨意開采

內蒙古的礦產資源多分布于低山丘陵或戈壁高原地帶，幾個大型能源礦山均處于草原地區。近幾年，在礦產資源的大規模開采利用過程中，由于缺乏科學指導，環境保護意識淡薄，許多礦山企業只注重開發，忽視環境保護、生態恢復和污染治理，對生態環境造成了嚴重影響。據統計，內蒙古礦山企業礦區總面積為3583 平方千米，應復墾面積為 112 平方千米，實際復墾面積為 17 平方千米，復墾率僅為15%。由于隨意開采，進入礦區的車輛沒有固定的行車路線，致使礦區周邊草地被過度碾壓，礦產開采形成的廢渣、廢石、尾礦直接壓占了大量草地，礦區草場幾乎全被破壞，生態環境受到嚴重污染。

4.地表植被無序采挖

由于內蒙古地區獨特的地理位置與氣候條件適宜一些珍貴中草藥以及野菜的生長，這為內蒙古地區經濟的發展提供了優勢。但與此同時，正是受這種經濟利益的驅使，人們無序的采挖更是加劇了內蒙古草原荒漠化的程度。對內蒙古中西部地區甘草、麻黃、蓯蓉等藥用植物的無序采挖，尤其是20世紀80年代初到90年代末期間，周邊省區200余萬農民先后涌人錫林郭勒、烏蘭察布、鄂爾多斯、阿拉善等盟、市草原地區挖摟發菜，時間持續近20年，致使700萬公頃草原受到嚴重破壞，其中400萬公頃已經荒漠化。

（三）草原荒漠化的危害

1.草原荒漠化造成經濟損失

荒漠化是最為嚴重的全球性環境問題之一，威脅人類的生存發展。監測結果顯示，全國1/4以上的國土荒漠化，每年因荒漠化造成的直接經濟損失達540億元。草原荒漠化所帶來的間接經濟損失由于涉及范圍較廣和監測周期較長等原因至今沒有確切的數據。由此可知，草原荒漠化所造成的經濟損失是一個龐大的數字。

2.草原荒漠化影響社會穩定

草原是牧民賴以生存的資源，草原對牧民就等同于土地對農民那么重要。草原荒漠化致使牧民可利用的資源減少，其基本生活得不到保障，從而引發一些群體性事件或違法事件，影響社會的穩定性。

3.草原荒漠化致使牧民收入減少

草原荒漠化導致家畜所需的牧草供給量減少，牲畜正常的生長受限，致使家畜的生產性能下降。換言之，由于牲畜生長、生產所需的資源減少，導致奶牛的產奶量下降，牲畜生長周期延長。因此，牧民在收入方面會受到直接的經濟損失。

4.草原荒漠化影響氣候以及生態環境

草原荒漠化，土壤肥力下降造成土地的貧瘠化和水土流失，進而植被的防風固沙能力下降。在北方風季來臨之際，大風攜帶大量的沙塵形成沙塵暴吹向處于下風口的省市，包括北京地區。除此之外，草原土地的荒漠化打破了生態系統的平衡，使得食物鏈由于部分生產者和消費者的缺失難以維系，從而導致許多珍惜物種滅絕，嚴重影響生態系統的穩定性。

二、內蒙古草原荒漠化治理中存在的府際關系問題

（一）府際關系

1.府際關系的內涵

北京大學謝慶奎教授認為，“府際關系”即政府間關系，包括中央政府與地方政府、地方政府之間、政府部門之間、各地區政府之間的關系。

本文所指的府際關系是廣義的府際關系，即包括國際間政府關系、中央政府與地方政府的關系、地方政府間關系以及地方政府內的關系。主體概念參照謝慶奎教授所提出的府際關系范疇。

2.內蒙古草原荒漠化治理需要建立良好府際關系的必要性與重要性

草原荒漠化治理是一項關乎生態與經濟可持續發展的利國利民之舉，但是在具體實施的過程中，由于治理的資金不到位，治理的技術不成熟，專業的學者技術人員不足等原因使得草原荒漠化的治理總體顯現“心有余，力不足”。內蒙古草原荒漠化的治理是一項涉及面與惠及面都很廣的大工程，若是僅僅依靠內蒙古自治區的力量來解決是不切實際的。要想完成這項大工程，只能依靠與中央政府、其它省市的地方政府建立良好的府際關系。以良好的府際關系為基礎共同解決治理資金問題，共同協調資源、技術、人員的問題，才能保障內蒙古草原荒漠化治理工程科學有序地開展。

（二）內蒙古草原荒漠化治理中存在的府際關系制約因素

1.草原荒漠化治理資金緊缺

中央政府的財政預算、建設計劃與區域發展計劃不相匹配。對于內蒙古草原荒漠化的治理，中央難以拿出相應的專項資金用于治理草原荒漠化。同時，用于內蒙古草原荒漠化治理的資金，中央財政與地方財政的支付比例沒有明確的劃分，中央政府的轉移支付作用沒有得到很好的發揮，地方政府間區域治理基金會建立與發展的不完善，這些都是造成內蒙古草原荒漠化治理中資金短缺的主要原因。

2.“條塊分割”缺乏統一的行動方案

國務院2012年2月20正式批復《西部大開發“十二五”規劃》。“十二五”時期，國家將更加注重生態建設和環境保護，著力建設國家生態安全屏障，西部地區森林覆蓋率力爭達到19%，并重點鎖定西部五大區域。

在草原荒漠化治理的過程中，由于五大區域分別歸屬不同的行政區劃省市，在進行荒漠化治理的過程中，受行政區劃的影響，五大區域在治理過程中不能進行及時、良好的溝通與協調形成統一的聯動機制。

3.信息不共享

在草原荒漠化治理過程中，各省、市、縣的信息不共享也是荒漠化治理的制約因素之一。各個省區荒漠化的現狀、參與荒漠化治理的組織以及治理過程中出現的問題、應采取的措施和保障機制等信息僅局限于一省之內或是一市之內。正是由于信息的不共享，有效的措施、方案得不到相互借鑒。同時，由于信息的不共享，也會因治理中的無效方案或是嘗試探索過程浪費大量的資金。

4.東西部在草原荒漠化治理上的討價還價

對于草原荒漠化的治理，西部地區認為東部是此項工程的受益者之一，并且造成草原荒漠化的成因中各種能源礦產的開發也占有相當大的比重，開采出的礦產有一部分輸送到了東部，支持東部的發展。所以，在對草原荒漠化的治理過程中，東部地區有責任盡一份力。與之相反，東部地區認為使用西部地區的能源，滿足誰受益誰付費，是有償使用，而不是無償占有。造成西部地區草原荒漠化的根本原因是西部地區的管理不善，所以在草原荒漠化治理的過程中，東部地區沒有治理之責。東西部地區在針對內蒙古草原荒漠化治理過程中責任的相互推諉也是草原荒漠化治理中制約府際關系的又一因素。

5.同一地區同類資源重復開發加劇草原荒漠化

按照國務院《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》的要求，內蒙古應建設成為我國北方重要的生態安全屏障，國家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產加工基地和綠色農畜產品生產加工基地。因此，自治區正加大力度促進經濟發展方式的轉變，大力推動能源結構調整、清潔型能源開發、有色金屬資源的整合等幾個方面的工作。

但是，實際情況是，內蒙古自治區內各盟市資源重復開發現象嚴重，產業同質化程度高。例如：內蒙古是世界最大的“露天煤礦”之鄉。全國五大露天煤礦，內蒙古地區占有4個，正是這種各個盟市各自為政、互不溝通，只注重一盟一市的利益，缺乏整體意識和盟市優勢互補觀念的狀況，才造成內蒙古草原荒漠化治理難以推行。

三、府際關系視角下治理草原荒漠化的對策

（一）加強國際政府間合作

在草原生態治理方面，我國通過多種形式積極地同國外進行聯系與溝通，加大國際合作項目的爭取力度，取得了一定的成績。近十年來，先后與美國、日本、澳大利亞、丹麥4個國家開展了9項有關草原生態治理的國際合作項目。

同樣，由于地理位置和所處緯度帶臨近，內蒙古地區同樣重視與蒙古、俄羅斯等接壤國家在草原荒漠化治理上的合作。由中、蒙、俄三國相關領域學者組成的“中亞游牧文明的變遷”國際科學考察隊于2000-2001年間進行了田野考察。近幾十年來草原荒漠化在內蒙古、蒙古國、布里亞特三個地區已經普遍出現，三個國家在草原荒漠化治理上的合作不斷加深。

今后，在草原生態治理國際合作中應該進一步擴大合作的范圍與領域，由項目合作拓展到學科合作，同時加強有關草原荒漠化治理的知識與技術的交流，共同培養專業科學家和技術人員，實現知識、科學技術、專業人員的多方位合作，早日提出草原荒漠化治理的最佳方案。

（二）做好中央和地方政府規劃統籌

在內蒙古草原荒漠化治理過程中，主要涉及的央地關系體現為財政方面與政策方面。

1.財政方面

為了使內蒙古草原荒漠化治理真正落到實處，首先資金要落實到位。中央政府要將政府的預算、建設計劃和區域發展計劃相匹配。確保有專項資金用于支持區域發展。其次，要充分發揮中央政府的宏觀調控能力，利用轉移支付等方式，保證用于草原治理的款項實質實量地配發到所需區域。

2.政策方面

國內有關草原荒漠化理論從1977年聯合國沙漠大會提出至今已經30多年。以內蒙古地區為例，在草原荒漠化治理上取得了一些成績，但是并不是非常顯著，究其原因是沒有一整套的協同治理方案，并且有關部門和相關省市的職責缺乏法律的規范化。鑒于此，中央政府應該制定相應法規明確職責，并且制定出各省市對于草原荒漠化治理系統的聯動方案。

（三）形成東西部地區跨域治理

針對東西部地區在草原荒漠化治理過程中的討價還價，除需要中央政府做好東西部地區的協調工作外，更重要的是東西部地區要轉變觀念意識，建立跨域治理的合作模式。跨域治理是指超越不同范圍的行政區域，建立協調、合作的治理體系，以解決區內地方資源與建設不易協調或配合的問題。

建立跨域治理的合作模式，首先，中央要制定宏觀政策指導，制定專項法律保障實施。中央制定的政策是東西部跨域治理的總綱，沒有指導性的方向，東西部的跨域合作就僅僅是沒有方向的盲動，不僅治理達不到預期的效果，反而會適得其反。只有中央政府規劃出大方向與治理的整體方案，東西部各個省市依照規劃科學有序的行動，才能完成好任務。同時，專項法律的出臺，也是跨域治理連續性與長期性的保障。隨意的、非正規的條文，在政策執行上缺乏法律的約束與保障，影響治理的連續性；同樣，出現問題由于沒有法律的明確歸責，就會造成責任的相互推諉，不利于治理的長期開展。所以，中央的宏觀指導與專項法律必不可少。

其次，要保證信息、技術和專業人員的共享。要建立起聯系各級政府間的“政務內網和各業務部門對外的“公共服務外網”、四庫（牧業人口和草原承包戶基礎信息庫、區內外參與防治荒漠化和沙漠法人單位基礎信息庫、牧區自然資源和空間地理基礎信息庫、畜牧業宏觀經濟數據庫等）。邀請東部地區對草原荒漠化治理有所研究以及有興趣研究的專家、學者到內蒙古地區進行考察和實地研究，并且與西部地區相關領域的專家交流、討論，為內蒙古草原荒漠化治理提出有效方案。內蒙古草原荒漠化治理是一項復雜的工程，其中有許多難題需要高新技術來攻克，但是西部地區自身的實力難以完成，就需要東部地區予以幫助。

再次，建立有效的協調與合作組織。跨域合作組織對于實現內蒙古草原荒漠化也是必不可少的。但是，現狀是要么缺乏正規的合作組織，要么，已建立的合作組織缺乏有效的內部運作機制。建立東西部多方位多領域的合作組織，完善現有合作組織的職能，是實現內蒙古草原荒漠化治理需要攻克的一大難題。

最后，要做到治理過程的實時監控與治理結果的及時反饋。監控與反饋的結果是檢驗跨域治理最有效的指標。通過結果的及時反饋，既可以發現治理過程中存在的問題，又可以及時的修正方案，同時還可以很好的反映出東西部地區的合作成效。

（四）實現內蒙古地區協調發展

地方政府內關系的協調主要體現為要做好內蒙古地區各類資源的科學合理的開發，避免相同資源的無序開發。前文所提及內蒙古地區四大露天煤礦的存在對于內蒙古草原荒漠化形成有不可推卸的責任。所以，應對內蒙古地區現已開發資源的開采點的數量與分布，重復開采的程度有所掌握。避免同種資源的重復開采，同時要嚴格控制開采點的數量，堅決取締非法開采的礦井。要合理規劃，充分協調，力爭形成資源互補、合理有序的資源開發模式。

以府際關系的視角，形成國際政府間合作、中央和地方政府規劃統籌、東西部地區跨域治理、內蒙古地區協調開發的自上而下的主體框架，是實現內蒙古草原荒漠化治理的根本與保證。為早日實現內蒙古草原荒漠化治理的目標，就要充分發揮各級政府的職能，協調好各級政府的關系。

參考文獻：

[1]內蒙古自治區荒漠化和沙化狀況公報[EB/OL].http：//WWW.northnews.cm/2011/0327/307414.shtml，2011-03-27/2013-07-12.

[2]恩和.草原荒漠化的歷史反思：發展的文化維度[J].內蒙古大學學報（人文社會科學版），2003（2）.

[3]董維惠，侯希賢，林小泉，楊玉平，周延林.黑線倉鼠種群數量動態預測研究[J].生態學報，1993（4）.

[4]內蒙古礦產資源總體規劃（2001年至2010年）

[5]恩和.草原荒漠化的歷史反思[J].防災博覽，2005（3）.

[6]恩和.內蒙古草原荒漠化的多維觀察[J].中國民族報，2003（3）.

[7]宋麗弘，唐孝輝內蒙古草原生態環境治理的國際合作思路[J].中國環境管理，2010（4）.

[8]何寶玉. 關于錫林郭勒盟草原退化及其防治的幾點思考[J]. 內蒙古科技與經濟，2012（5）.

[9]恩和，額爾敦布和. 內蒙古草原荒漠化問題及其對策中日學術研討會綜述[J]. 內蒙古大學學報（人文社會科學版），2002（11）.

[10]衛智軍，雙全. 內蒙古草地生態環境退化現狀及治理對策淺議[J]. 內蒙古草業，2001（1）.

[11]楊龍，劉建軍. 環境治理中府際合作的邏輯[J].中國環境管理，2009（3）.

[12]林尚立. 國內政府間關系[M]. 杭州：浙江人民出版社，1998.

[13]謝慶奎. 中國地方政府體制概論[M]. 北京：中國廣播電視出版社，1998

[14]趙永茂，朱光磊，江大樹，徐斯勤. 府際關系新興研究議題與治理策略[M].社會科學文獻出版社，2012（3）.

[15]任維德.中國地方治理的政治生態分析：基于府際關系[M].社會科學文獻出版社，2012（3）.

[16]楊宏山. 府際關系論[M].中國社會科學出版社，2005.

[17]楊小云，張浩.省級政府間關系規范化研究[J].政治學研究，2005（4）.

[18]王俊霞，賈志敏.內蒙古草原地區礦產資源開發與草原生態環境保護協調發展的法律研究[J].內蒙古社會科學（ 漢文版），2012（11）.

責任編輯：康偉