內蒙古社會保障體系的發展歷程及問題研究

摘 要：改革開放以來，內蒙古社會保障體系取得了長足發展，其養老保險、醫療保險及工傷和最低生活保障制度等都逐步完善起來。然而由于受到發展階段的限制，內蒙古社會保障體系仍然存在分層次社保建設滯后、系統性法律法規欠缺、基金收支不平衡、基金保值增值能力低、農牧區覆蓋面窄等問題。由此，自治區政府應從這些方面入手，逐步解決這些問題，同時完善整個社保體系。

關鍵詞：社會保障 統籌發展 內蒙古

一、內蒙古社會保障體系的發展歷程

自新中國成立起，內蒙古社會保障事業經歷了60余年的發展歷程。改革開放前，由于經濟體制和政治環境的約束，我國社會保障體系的發展幾經波折，直到十一屆三中全會召開之后才隨經濟體制一起步入改革的軌道。而內蒙古的社會保障事業正是在全國社保體系改革的浪潮下逐步完善起來的。在此期間，內蒙古逐步建立起了以社會保險（主要包括養老保險、傷殘保險、遺囑保險、疾病保險、生育保險、工傷保險和失業保險）、社會救濟、社會福利、優撫安置等為主要內容的社會保障體系，實現了對國民收入的分配和再分配，在維護社會公平的同時也促進了社會的穩定發展。

具體來看，內蒙古社會保障體系的發展歷程體現在如下幾個方面：

首先，養老保險制度穩步發展并不斷完善。內蒙古于1985年起實施養老保險制度改革，逐步實現了養老金的社會統籌，并將基本養老保險由各類企業及員工擴展至整個事業單位及其員工。同時，農牧區養老保險也逐步發展起來。自2006年起，農民、牧民及務工人員逐步被納入養老保險范圍，其所需保險費用由農牧民工本人和用人單位共同承擔，采用個人賬戶積累的形式。

其次，全方位的醫療保障體系正在建立，同時，作為其重要組成部分的農村牧區合作醫療制度及醫療救助制度也逐步形成。在內蒙古醫療改革之前，城鎮職工醫療保險實行雙軌制。這一制度帶來了許多負面影響，于是國家在1989年放棄了這一僵化的模式，轉而由各地政府自行決定。在此背景下，內蒙古也對公費醫療作出了變革，采取了“大病統籌”、“醫療費與單位、個人、醫療機構掛鉤”和“包干使用”等辦法。而以“大病統籌”為主的新型農牧區合作醫療制度和醫療救助制度的建立，有效地解決了農牧民因病致貧、因病返貧的社會問題。

最后，工傷、失業及城鎮居民最低生活保障等制度全面跟進。自1997年起，內蒙古在旗縣一級開展了有步驟的工傷、生育保險制度改革，同時出臺了高風險行業和進城務工人員參加工傷保險的政策。職工失業保險制度自1987年開始實施，在發展期間，由單純的企業負擔轉變為企業和員工共同負擔，事業單位也被納入了失業保險的范圍。為滿足城鄉居民的最低生活需求，于1997年開始實行城鎮居民最低生活保障制度，到2002年底，全區城鎮中所有滿足條件的低保對象均已被納入保障范圍。與此同時，農牧區的社會救助制度也得到了很大改觀，從過去的臨時救濟辦法逐漸轉變成農村牧區低保實施辦法。至2006年，全面的農牧區最低生活保障制度已完全建成，眾多特困人口被納入了低保范圍。

二、內蒙古社會保障發展現狀及存在問題

（一）內蒙古社會保障發展現狀

總體而言，內蒙古社會保障發展狀況是逐年提升的。根據內蒙古自治區人力資源和社會保障事業發展統計公報顯示，截止到2011年底，內蒙古城鎮企業參加基本養老保險的人數為452.4萬人，比2010年增加21.7萬人。企業退休人員中實行社會化管理服務的是129.7萬人，新型農牧區社會養老保險試點單位擴大到75個旗縣，參加新農保人數擴大至343.4萬人，城鄉居民總計參保人數達357萬人。單位退休員工的養老金標準穩步提升，人均達到1550元/月，較2010年增加145元，并且全部按時足額發放。在基本醫療保險方面，參保人數達到907.25萬，比2010年增加20.87萬人。在職員工基本醫療保險參保人數為313.66萬人，參保退休職工124.31萬人。失業保險參保人數為232.5萬人，按時足額領取失業救濟金的失業員工累計達4.5萬人。參加工傷保險人數為225.3萬人，享受這一待遇人數達3.2萬人。參加生育保險人數為263.3萬人，享受這一待遇的達4.8萬人次。

（二）內蒙古社會保障發展存在的問題

經過幾十年的不斷改革和完善，內蒙古社會保障制度日臻完善，但由于中國社會保障整體處于初級階段，再加上內蒙古的復雜情況，問題仍然非常顯著。

第一，分層次的社保體系建設亟待完善。分層次的社會保障體系分為五個層次：政府的社保體系、商業保險為主體的社保體系、民間組織保障體系、以集體與個人名義捐款資助的保障體系、國際組織的援助形成的保障體系。目前，內蒙古社會保障總體上局限在政府這一層面上，方式單一，亟需擴大覆蓋范圍，尤其是發展第二層次，應從政策上支持鼓勵商業保險為主體的保險體系建立。

第二，系統性的法律法規欠缺。雖然內蒙古自2001年起出臺了多個關于社會保障的政府文件，但大環境仍是不完整的社保體系，直到2011年中國才開始實施《中華人民共和國社會保險法》。在這樣的大背景下，現有的社會保障法規缺乏法律責任和制裁措施，難以確保社會保障措施的有效實施。此外，內蒙古的地方性立法沒有形成完善的體系，強制性執行能力弱，阻礙了社保制度功能的發揮。

第三，社保基金收支不平衡。盡管國家對社會保障的重視程度不斷加深，對社會保障的財政投入也不斷增加，但與國外相比，甚至與國內其他地區相比，內蒙古在社會保障上的投入依然相對較低。同時，受市場環境的影響，企業調整經濟結構并進行人員縮減，這在增加領取養老保險和失業保險人數的同時，客觀上增大了社保收支的缺口。

第四，社保基金保值增值能力低。內蒙古目前的社保基金每年積累部分主要通過銀行存款和購買國債來實現其保值和增值，雖然這類投資具有低風險性的特點，但很難達到較高的收益率，這使得社保基金的保值增值問題日益突出。

第五，農牧區社保覆蓋面依舊狹窄。雖然內蒙古農牧區社會保障制度的建設取得了長足發展，但是比較而言其水平仍然較低，導致這一情況的原因一是由于農牧民對社保制度存在疑慮，認可度低；二是長期以來政府對農牧區的政策偏向度低，以至于投入不足，很難在短時間內從根本上解決現階段農牧區社會保障存在的問題。

三、健全內蒙古社會保障制度的政策建議

（一）建立分層次的社會保險體系

重構基本社會保險格局，應將補充型社會保險與商業保險相結合，大力發展兩種非基本保險制度，逐步建立健全分層次的社保體系。首先，切實完善養老保險制度。逐步將個體工商戶、非公有制企業等人員納入城鎮職工基本養老保險范疇。其次，建立多元化的社會保險。鼓勵企業建立年金制度，最終形成“養老保險+企業年金+商業保險+個人儲蓄”制度。

（二）完善社會保障法律體系

完善立法是建立完備的社保法律體系的先決條件。第一，落實相關法規和規章，在規范性文件中明確相關解決措施并委派專業執法人員進行執行。第二，完善地方性立法，結合地區實際情況，制定符合當前發展的基本規劃。第三，加強社會保障基金管理和運行的法制化，在立法上為拓寬籌資渠道提供依據，建立社保基金運作的法律法規，積極尋找投資途徑。

（三）豐富籌資渠道、解決隱性債務

養老保險隱性債務問題關系到每一個投保人退休后的基本生活條件，須積極籌措資金，解決債務問題。第一，調整政府行政支出，提高養老保險補助在財政支出中的比例。具體可以通過壓縮行政管理費用、物價補貼等方式實現。第二，變現部分國有資產彌補債務，方式有兩種：產權交易股權轉讓。這兩種方式對地方的國有經濟布局具有深遠影響，應慎重使用。

（四）拓寬籌資渠道、投資方式多元化

現階段的單一繳費方式很難保證未來基金給付的需要，所以應開拓新的籌資渠道。國際上較常見的做法有：發行社會保障專項國債和發行彩票籌資。另一方面，社保基金的投資不僅要保證收益，更要控制風險。因此，根據風險與收益率的衡量，應選擇多元化的投資。一般而言，除了國債、銀行存款等低風險投資，還可選擇證券、優先股等固定收益率較高且風險較低的投資工具。在中國金融市場逐漸成熟后，也可適當選擇指數化投資。

（五）構建全面的農村牧區社保體系

內蒙古各地區農村經濟發展水平不盡相同，應根據不同地區現實情況和特點，在保障原則、范圍基本一致的前提下，實行差別化對待，達到穩步發展，循序漸進，逐步完善農村牧區的社會保障體系。

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責任編輯：張莉莉