資源型城鎮轉型模式的實現路徑

資源型城鎮的轉型是經濟學界長期關注的一個問題，因為其長期的非可持續性發展，導致現在面臨產業結構單一、所有制結構單一、經濟增長乏力、居民收入下降和城市失業率增加等一系列“資源詛咒”現象，所以轉型發展是必然趨勢。然而，雖然資源型城鎮的轉型和普通城鎮轉型有相似之處，都是在舊產業走向衰退之際結合自身區位的比較優勢和外部環境選擇新的主導產業進行轉型發展，但由于資源型城鎮自身的一些特殊之處，使其轉型與傳統城鎮又有所區別。

一、資源型城鎮轉型的基本原則

（一）可持續性發展原則

可持續發展理論是指經濟發展應當遵循“既滿足當代人的需求，又不對后幾代人滿足其需求的能力構成危害的發展模式”。我國的資源型城鎮走的是掠奪式開發道路，對于資源的可持續性利用缺乏認識，現階段往往面臨嚴重的資源危機，整個生態系統也呈不可持續的惡化趨勢。因此在其轉型發展過程中需要注重對于生態系統和剩余資源的保護，同時通過科技手段來節約能源消耗并尋找新的可再生能源，實現發展的長期化和健康化。

（二）環境友好原則

環境友好是指在不對生態環境產生破環的前提下實現經濟增長的發展模式，是采用有利于環境保護的生產方式、生活方式和消費方式，實現人與環境的良性互動，構建良好的生存空間和發展空間。

資源型城鎮在開發過程中受到各種因素制約，往往對于礦業開采所產生的三廢（廢水、廢渣、廢氣）隨意處置，只注重產品產量，導致現階段環境狀況十分惡劣。所以，轉型發展絕不能再以犧牲環境為代價。

（三）柔性改造原則

柔性改造是相對于資源型城鎮長期所表現出的“剛性”而言。我國的資源型城鎮是計劃經濟下的產物，體制和歷史沉淀的原因使得其表現出勞動關系和工資的剛性。同時很多行政體系和人員思想上也表現出剛性，既得利益者為了保證其從現階段體制中所帶來的好處，往往極力回避改造。資源型城鎮的改造如果是強制改造，往往會與剛性的經濟和社會體制造成尖銳摩擦，產生預想不到的社會后果。如果先從觀念上軟化原先的“剛性”理念，然后再通過經濟誘導，使得企業及員工能夠自發改造，則可獲得更好的效果。

（四）中央援助 地方引導 企業主體原則

資源型城鎮大多在我國工業化初期大力發展重工業的背景下形成，長期受到國家宏觀政策的價格壓制，處于完全輸出的被動地位，并未給當地的發展留下資金積累，因此現階段中央政府有責任給予政策和經濟上的援助，來幫助其完成轉型。

資源型城鎮所處的地理位置通常比較偏遠，交通蔽塞，信息不暢，完全依靠市場來完成資源配置，容易產生 “市場失靈”現象。因此，需要地方政府因地制宜，制定相應的政策來引導轉型。

雖然轉型需要中央和地方政府的作用，但就整體而言，政府只是起推動作用，企業才是轉型的真正主體。作為市場參與者的企業比政府更能感應市場需求的變化，及時做出調整。

二、資源型城鎮轉型的基本路徑

（一）針對衰退產業的改造路徑

資源型城鎮中的衰退產業通常是以資源開發及初級原材料加工輸出為主的第二產業企業。他們曾占據著城鎮GDP的絕大部分，集中了大量的就業人口，是原先城鎮中絕對的經濟支柱。

衰退產業的改造可以依循以下三條路徑。其一是通過擴展產業向下游發展，對于初級資源產品進行深度的二次加工，提高資源利用度，促進產業的多元化和高層次化。舉例來說，原來的石油產業可以擴充到化工行業，煤炭產業可以擴充到發電業，林業產業可以擴充到家具行業等。

其二是引進關聯產業，實現和當前資源產業的對接，逐步吸收衰退產業的勞動力和資本積累。如對于煤炭資源城鎮，可通過引入高耗能行業，和煤炭發電形成對接，協同發展，并接納衰退產業所釋放出來的多余勞動力和閑置廠房等資源設備。

其三是提高衰退產業中的科技含量，通過更先進的開采技術和設備，降低生產成本和能源損耗；同時通過科技手段對采礦所產生的尾礦、粉煤灰、煤矸石和廢舊金屬等進行再度利用，變廢為寶減少污染。

（二）針對新產業的選擇路徑

新產業的選擇是整個資源型城鎮轉型過程的核心步驟，直接決定未來整個城鎮的發展勢頭。新產業的選擇既可以從已有的產業中來進行培育發展，也可以采取空降模式。

接續產業的選擇需要考慮很多關聯因素。新產業的選擇基準有很多，大體上講有以下幾個方面：第一是科技含量高，代表未來的城市發展方向，符合經濟大環境的發展需求，使得城鎮能夠在未來的競爭中取得主動；第二是產業關聯度高。赫希曼提出了產業關聯效應的概念，指出落后國家或地區應當首先發展關聯程度較大的產業，這些產業一旦發展之后，會通過前后懸帶動效應，拉動其他產業發展；第三是城鎮一定要有發展新產業的區位比較優勢，即在一定區域范圍內，城鎮發展該產業可以用較低的機會成本；第四是高需求收入彈性，即在價格不變條件下，隨著收入增高所引起的需求增高比例。市場經濟下，決定產業規模的往往是社會需求，因此，有較高需求收入彈性的產業能得到更好的發展空間。

同時滿足上述條件的理想產業往往較難尋得。因此，在產業選擇上往往要通過數學方法，把各方面因素量化考量，選取相對較為適合的產業。

（三）針對社會民生問題的解決路徑

很多資源型城鎮由于資源開采行業的萎縮，催生出大量失業人口。這些失業人口呈現出絕對數量大、下崗時間統一，就業結構單一，文化素質偏低等特點。同時，資源型城鎮還存在大量的國企冗員這些 “隱性”失業人口。

失業人口問題的解決，大致上可以遵循以下幾條路徑。

首先，要在思想上改造這些失業人口，讓他們明白計劃經濟體制下的大鍋飯已不再適應現今社會，絕不能一味依賴國家救濟，需要發揮他們的主觀能動性，通過自身努力尋找再就業機會。

其次，政府需要根據產業轉型的需要，結合其文化素質較低的特點，通過提供免費或收費低廉的就業培訓，將其改造為新產業需求的就業人才或是服務于新主導產業的第三產業從業人員，并在用人企業和勞動力人口之間建立交流橋梁，把失業勞動力整合進新產業的轉型發展之中。

最后，鼓勵失業人口勞務輸出。勞務輸出主要針對30歲以下的青壯年勞動力。他們沒有家庭負擔，身體健康，思想上也較容易接受新觀點和新事物。鼓勵他們前往周邊經濟發達地區或其他新興礦區從事相關生產勞動。

（四）針對資金問題的扶持路徑

由于資源型城鎮的大型資源企業直屬中央部委或省，大量的財政收入均直接上繳中央，地方財政留成少，難以積累充足的資金來作為轉型的前期投入。因此，資源型城鎮需要在財政、金融和稅收三方面給予政策扶持。

在財政方面，對于大力發展的新產業，需要中央政府建立專項財政資金，嚴格把關控制確保資金落實在新產業的開發培育上；提高政府對于礦區產業的財政轉移支付，提高補償比例，重點是針對礦區社會民生的轉移支付，解決礦區的歷史遺留問題；同時建立專項改造基金改善礦區的基礎設施，為招商引資和接續產業的開發打下基礎。

在金融方面，需要央行給予政策傾斜，通過降息貼息等手段擴大資源型城鎮的信貸規模；推進地方商業銀行和金融機構的重組，扶持民營資本參與到金融機構中來，拉動民營經濟活力；在金融審核方面，降低資源型城鎮中企業發行債券和股票等籌資金融手段的難度，幫助企業獲得民間融資。

在稅收方面，改革原有礦業資源稅的稅收政策，使得礦業企業在生產過程的所得利潤分配地方能得到更多的比例；同時針對新興產業制定引導型稅收政策，通過所得稅優惠減免，吸引企業入駐；可以考慮把企業環境治理的資金抵消稅款來鼓勵企業維護礦區環境。

（五）針對軟環境的改造路徑

軟環境指的是物質條件以外的所有環境因素的總和，其中包括政策、文化、制度、法律和思想觀念等方面。軟環境的好壞對于城市的發展起著巨大作用，良好的經濟發展軟環境對于生產要素具有吸附力、協調力和組織力。

軟環境的改造，首先要改造的就是政務效率，政策法規盡量予以公開，確保政策執行的連續性和完整性，從而給予外來投資者注資信心。減少不必要的繁文縟節，提高企業運轉效率，降低企業行政成本。

其次是司法環境的改造，對于企業隨意排放污染物的現象需要嚴格監督，加大打擊力度。建立市民舉報電話，給予每一個普通市民監督權。同時提高新聞曝光度，給予新聞記者更多的采訪自由，通過媒體來監控礦業企業的違法違規。

第三是通過優秀的人文環境來吸引高科技人才。文化是一個城市真正的核心。現階段高端人才看重的不只是薪水和福利，他們也看重發揮的平臺和文化的認同感。良好的施展才華的空間和認可的城市文化，對于轉型需要的高端技術和管理人才都有重要的吸引力。

三、不同模式資源型城鎮轉型的路徑案例

由于資源型城鎮在規模大小和區位條件存在很多不同，所以，對于不同類型有不同類型的具體轉型路徑。常見的轉型模式有產業空降、產業延伸和產業更新等。轉型中只有根據自身特點選擇，才能獲得良好的轉型效果。本文將以幾個國內外典型的資源型枯竭城市的轉型案例，來分析不同類型城市的轉型選擇。

（一）美國休斯敦——空降產業模式

休斯敦是位于美國得克薩斯州東南、墨西哥灣平原上部，曾被譽為“世界油都”。然而在上世紀70年代，隨著世界油價的下跌和美國大蕭條等多重外部因素，休斯敦開始謀求產業轉移發展。

休斯敦是個規模龐大的資源型城鎮，搬遷棄城AULDF/S6Zw0YN+nWYAnIP9DWdwHLTAm+QqCNScYEN+w=或者長距離通勤等方法明顯不適合。因此，尋求新的發展產業才是適合之路。考慮到休斯敦地處墨西哥灣深處，周圍缺少其他大型城市形成協同發展，因此采取了空降產業的發展模式。

1961年，休斯敦通過競爭獲勝而得到的NASA航天中心為核心所帶動的航天科技產業。NASA的落戶使得休斯敦能夠獲得年預算經費高達40億美元的預算，城市的轉型得到了中央政府的財政支持，以航天科技產業為主導，拉動了電子信息、儀器儀表、精密儀器和軍事工業的發展。

同時，休斯敦為避免單一的主導產業結構，在當地商會的支持下，植入了生物醫藥研究、研發實驗室、工具器械、信息設備、人體器官化學、金屬加工研究、辦公室設備和計算機、發動機和建筑設備、油氣運輸設備這九大產業，形成了多元化的產業結構。

休斯敦地區的30多所大學和200多所學校在轉型過程中起到了重大作用，它們為經濟轉型提供了充足的高端人才和大批行業所需藍領技工。這些機構還與企業深度合作，根據市場需求研發相應的實用技術，幫助企業保持科技優勢競爭力。

另外，在休斯敦轉型的過程中，由投資商、開發商、律師等所組成的商界精英起到了重大作用。他們不光主導了九大新興產業的崛起，還積極外聯，依靠自身的商業資源和影響力幫助政府吸引外資注入，加速產業轉型。

（二）澳大利亞珀斯——長距離通勤模式

珀斯市位于澳洲大陸的西南角，擁有鐵礦石、鋁、黃金等多種礦產資源，其中鐵礦石最為可觀，占世界產量的15%，出口量占世界貿易量的36%。

珀斯市選擇長距離通勤模式作為產業轉型的路徑是出于多方面的考慮。西澳大利亞州是一個地廣人稀的區域，面積250萬平方公里，70%以上的人口集中在首府珀斯。其他廣袤的區域雖然有豐富的資源，但受區位和環境的制約，并不適合大規模開采。而使用長距離通勤模式使得礦業工人只在荒野進行工作，平時仍可以回到城市進行生活娛樂。霍頓對這種模式進行研究后指出，這種方式對于社會整體而言是利大于弊。節約了城鎮的建設費用，也增加了礦業開采決策的靈活性，同時雇員不必背井離鄉，這也使員工招募更加容易。

珀斯市也采取了另外一些路徑來實現城市的多元化產業結構轉型，首先是積極建立高新產業，保護環境的同時改善交通和通訊條件。第二是引進技術，用現代技術改造傳統產業。第三是打開門戶，加強和亞太各地區的經濟合作，成為澳洲大陸和亞洲國家交流的紐帶，融入大的一體化區域經濟體中，避免成為經濟孤島。

（三）德國魯爾區——產業延伸模式

德國魯爾區曾是德國乃至整個歐洲最重要的資源工業基地之一，該區有著非常豐富的煤炭資源。二戰以后，德國以其生產的原材料作為工業復興的發動機，成就了“德國奇跡”。然而在二十世紀50年代后的煤業危機和鋼鐵危機，曝露出了魯爾區單一工業結構的弊端，魯爾區開始出現經濟衰落，并隨之產生了一系列的社會問題。

魯爾區是一個工業大區，人口眾多，規模齊全，并且擁有相當便利的交通條件，其處于東西歐交流的“圣路”之上，境內擁有萊茵、魯爾等眾多水運河流，和荷蘭的鹿特丹港緊密相連，其本身也處于歐洲“金三角”之中。根據這些條件，魯爾區選擇了產業延伸的 經濟轉型模式。

魯爾區的延伸產業，主要是石油化學工業和汽車工業，利用煤炭業的能源優勢和整治后的資源，通過至荷蘭鹿特丹的輸油管道，調整了產業結構。魯爾區還推行工業遺產旅游，保留少量原有設施，幫助游客模擬生產和礦工生活，吸引那些對于工業文化有興趣的人。另外還大力培養以服裝、啤酒業為代表的快速消費品行業和以服務業為代表的第三產業，使得產業結構多元化。

對于衰退產業的剩余勞動力，魯爾區積極提供幫助，通過培訓提供二次就業機會。對于參加培訓的勞動力直接給予兩個以上的職業介紹，并提供培訓津貼，鼓勵他們積極參加培訓。同時對于失業工人給予每人每月800馬克的失業保險，保證了礦區的社會穩定。

（四）焦作——產業更新模式

焦作市位于河南省西北部，是一個因為煤礦而興起的城市，曾擁有豐富的煤礦資源。然而隨著煤炭資源的逐步枯竭，焦作市的經濟發展在20世紀末陷入困境之中，開采成本提高，煤價下跌，許多礦業企業都陷入到嚴重虧損之中。

焦作市城市規模并不是十分巨大，且地處中原，和鄭州、洛陽兩個中部大型城市互為依靠，因此焦作市政府根據自身區位比較優勢，選擇了產業更新的轉型模式。

焦作市本身缺乏名山大川，也非歷史文化名城，但通過旅游形象的整合，塑造出“焦作山水”和“云臺山”兩個品牌，結合太極拳故里和女媧補天地等旅游資源，重點開發山水峽谷景觀和中心城區休閑娛樂兩大景觀。打出自身品牌效應，吸引了區域范圍內大批旅游人群。

在籌措基礎設施建設資金方面，焦作市通過社會資本的引入巧妙解決了資金不足的問題。焦作市通過引入外資企業和爭取國債和國家貸款的方式修建高速公路，打通游客進入通道；通過賣企業經營權，用股權換投資，解決了燃氣公司、自然水廠和污水處理廠的建設資金問題。

為避免再度陷入單一產業的格局之中，焦作市還積極發展其他產業。政府大力推動農副業的發展，通過一系列優惠措施，結合當地地理條件，建立了以果蔬綠色產品為主的生產基地，形成了一條農副產品生產鏈。

（作者單位：中南財經政法大學公共管理學院）

責任編輯：曉途