淺析省以下財政體制的完善

公共財政體制的基本模式是分級獨立的分稅制體制。我國目前基本上建立了比較規范的中央政府和省級政府間的財政關系，但省級以下政府之間沒有確定一個較為合理的責任和財力分配模式，地方各級政府間的財政關系還未理順，地方各級財政還未成為真正獨立的一級財政。因此，如何明確界定省級以下各級政府的職責范圍，并在此基礎上清晰界定和劃分地方各級政府的事權，劃分支出和收入，使各級政府都有履行自己社會經濟管理職能的財力和財權，建立真正的分級財政體制成為亟待解決的問題。

一、多級財政體制存在的必要性

公共財政作為社會公眾的財政，作為為市場提供公共產品的財政，建立公共財政的前提是處理好政府與市場的關系，把握好公共財政的支出范圍。明確界定各級地方政府的事權，首先要明確政府和市場的邊界，即在公共財政框架下哪些是政府該干的，哪些可以由市場來做，解決好政府活動范圍的“缺位”與“越位”問題，在此基礎上，再來合理劃分各級地方政府事權。一般來說，公共支出應該退出競爭性、盈利性領域，出范圍被界定在諸如基礎教育、行政管理、農村基礎設施建設、環境保護、社會保障等“市場失靈”的領域。

建立公共財政、履行好財政的職能必須從公共產品入手。公共產品具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性，這一特性決定了公共產品難以通過市場達到資源的充分利用和有效配置，因而公共產品一般是由政府提供的，并主要通過征稅為其提供費用來源。當某些地方政府由于經濟不發達而不能保證本地居民在正常條件下獲得與其他地區同等的最低的基本公共服務時，上級政府有責任在財政上幫助那些經濟不發達地區的政府。

不同層次的公共產品具有不同的受益范圍和不同程度的外溢性，比如說路燈具有供給上的非排他性和消費上的非競爭性，是典型的純公共產品，但是路燈的受益范圍極小，甚至僅僅局限在某個街區，外溢性較小，因而適合較低一級的地方提供。相比之下，義務教育的外溢性要強得多，表面上看義務教育的受益范圍為地方區域，然而義務教育并不能給地方帶來具體的經濟利益，它更多地表現為公民道德水平和文化素質的提高，受義務教育的學生在畢業后往往通過上大學等方式在地區較大的范圍內流動，使得義務教育的收益外溢。如果由較低一級的地方政府提供，則會因為缺乏自然積極性造成投資的拖欠、減撥等責任轉嫁現象，使義務教育這種公共產品提供不到位。從地方性公共產品提供的這一基本財政職能看，其在客觀上就存在地方分級政府和分級財政的必要性，不同層次的地方性公共產品由不同級次地方政府提供才能實現高效化。

二、我國省以下財政體制現狀及存在的問題

我國有四級地方政府，按照“一級政權、一級財權”的構造要求，也有相應的四級地方財政管理體制。多級地方財政體制的存在有著其一定的歷史和現實必要性的同時，也有著行政開支過高、管理成本昂貴、財力嚴重分散、管理效益低下等弊端。主要表現在以下幾個方面：

（一）政府間經濟社會事務管理責權和財政支出責任劃分不清晰、不合理

我國《憲法》規定了地方政府行使的權限，但轄區是有重疊的，只有中央政府的行政轄區和經濟區域是同一的，地方政府的行政轄區分工和經濟的區域分工是不可能完全一致的，省級政府包括市級政府，市級政府包括縣級政府，縣級政府又包括鄉級政府。對于各級政府共同承擔的公共事務，不能根據各方受益范圍和財政承受能力確定合理的分擔比例，一旦涉及兩級以上政府共同負擔的事情就有可能出現互相推托的情況。一方面表現為省級政府過多地包攬了市縣政府的責權，另一方面下級政府也承擔了部分屬于上級政府的事務，如讓基層政府承擔應由上級負擔的重點建設和專門項目的配套設施費用，使本來已經捉襟見肘的基層財政變得更加困難。

（二）政府間事權和財權不對稱

隨著社會主義市場經濟體制框架的基本建立和市場化程度的加深，基層政府中過去通過稅費、攤派等方式轉嫁給農民的負擔，逐步要由財政以公共支出的責任來承擔，如基礎設施建設、義務教育、環境保護等。因此，與傳統體制相比，市場經濟中的基層政府事權出現擴大的趨勢，在某種程度上形成了事權關系調整上的正金字塔，而財權關系在1994年財政體制改革后卻形成了倒金字塔形。現在我國總體的財力分配格局中央占50%左右，省里占10%左右，兩個加起來60%左右，而縣、鄉兩級只占了不足20%，事權和財權明顯不對稱。縣鄉兩級大量債務的形成就是這種財權和事權不對稱體制的結果。

（三）縣財政困難、管理體制不合理

全國赤字縣占全國縣域的比重達3/4，越往西部走，財政赤字面越寬。縣級財政在分稅制之前基本上就是“吃飯財政”，實行分稅制以后，縣級財政上劃中央很多，固定收入范圍小、可控財力小，而每個省份支出的大頭集中在縣級，雖然這幾年加強收入征管、培植財源，大部分省市都實行“省管縣”，但1983年以來實行的“市管縣”體制的影響沒有徹底消除，而且由于機構膨脹、工資標準提高等，都使縣級財政收支矛盾突出、財政困難。

（四）鄉鎮成為最薄弱的一級財政

有關統計數據，我國現在的鄉村債務達5000億元左右。這是我國一直以來的城鄉二元結構，城市和農村兩套稅制由于不符合現代社會公平原則而帶來的問題。2006年在全國范圍內全部取消了農業稅。國家逐步實行了工業反哺農業、城市支持農村的方針，不斷加大了對“三農”的支持力度。這些舉措以及工商、稅務等垂直管理，實行“鄉財縣管”等改革都使得鄉政府的財政收入受到了很大的改善。盡管如此，鄉鎮仍然承擔著經濟和社會管理事權包括利用各種經濟政策引導農民發展鄉村經濟、負責所轄鄉村的道路、橋梁、水利灌溉，貫徹計劃生育政策、實施小學義務教育，安置五保戶等與其財權嚴重不匹配的眾多事權。因此，在我國地方財政級次中，鄉鎮成為了最薄弱的一級財政。

三、完善我國省以下財政體制的對策

（一）全面推行“省管縣”財政體制改革

從現行行政體制來看，市級政府屬于縣級政府的上一級政府和上一級財政，但從政府活動的基本屬性上看，市級政府和縣級政府都直接面對地方居民提供公共產品和服務，政府活動的內容、履行的職能和這兩級財政的性質都相同。相對于“市管縣”而言，“省管縣”財政體制具有有利于提高行政效率、有利于縣域經濟的發展、有利于區域發展平衡等優勢。省級財政作為中觀調控的主體，可根據本省的各地區實際情況進行宏觀調控，對欠發達的市（縣）增加轉移支付的數額，支持這些地區的經濟和社會發展，實現省內各地區的協調發展。目前全國已有22個省市實行了“省管縣”財政體制改革試點，并積累了一定的經驗，下一步應全方位推開，并不斷完善有關制度機制。此外，要結合“省管縣”繼續深化“鄉財縣管”改革。

（二）實行市與縣財政同級

縣是最古老的行政建制，是政治、經濟等種種因素結合而成的社區，“不論朝代如何興替、政府體系如何變化，縣級政府始終是最穩定的一個層級”，縣級政府負擔著文教衛生事業等支出，特別是絕大部分基礎教育和農村的大量公共品（典型的如道路建設、救災、扶貧和農村社會保障）是由縣級財政承擔，因此，地方財政體制應以縣為完善的重點。今后市管轄的重點主要放在城市自身一塊，僅僅作為依靠其主城區財政收入而生存和發展的城市自治管理層，而不再涉足縣及以下農村的發展城區，逐步實現城鄉分治。

（三）科學合理劃分事權和支出范圍

一是省級政府適當集中財權和財力，提高宏觀調控能力，主要負責本省內具有宏觀性的與收入再分配有關的事權和主要的經濟服務性事權。省級政府負責的收入再分配是對中央政府收入再分配職能的補充，是省一級調控權的體現，主要有對所轄地區之間財政收入調整和社會保障制度。二是市（縣）、鄉鎮級政府為直接為本地居民提供公共產品和服務的基本單位，主要負責生活服務性事權和一部分經濟服務性事權，是對省級政府這一職能的補充。市政府的經濟服務性職能主要是對跨縣（區）的基礎設施建設，包括公路建設、農業等基礎產業設施的管理。縣鄉政府主要負責小型基礎設施建設、管理（如農田水利設施）以及配合省、市級基礎設施的建設、管理。

（四）科學合理劃分稅種和地方各級政府間財權

完善財政體制要把稅制改革放在重要位置，本著簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的原則，在規范征管制度的基礎上，根據經濟形勢的發展變化，取消、合并和開征一部分稅種。一是在全面取消農稅的基礎上，實行城鄉統一稅制；二是大力推行營業稅改征增值稅改革，消除重復征稅，促進三次產業融合，促進國民經濟健康協調發展；三是開征社會保障稅、遺產及贈與稅、環保稅和教育稅，將房產稅和城鎮房地產稅等不動產稅合并為物業稅。在稅制改革的基礎上逐步健全地方稅體系。確定各級地方財政的主體稅種，要科學劃分各級政府間的收入范圍及征管權限。將目前中央和省級財政集中的部分專款收入按不同的性質和責任分別下劃到市級以下，分別設置省稅和市稅、縣稅，將稅基較廣、收入穩定、流動性不大的稅種作為市、縣級政府的主體稅種，改變目前市、縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

（五）加大轉移支付力度，調整轉移支付結構

規范轉移支付制度，提高基層財政的公共服務水平，必須在改革、創新的基礎上，重點加大均等化轉移支付的力度，盡快構建與分稅制體制相適應的省級財政轉移支付制度體系。以一般性轉移支付彌補基層財政缺口，專項轉移支付針對具體的公共服務或政策性項目，急需采取的調整措施是在進行轉移支付時，考慮各地不同財政狀況，提出差別化的地方配套要求。對經濟較發達地區，省級的轉移支付比例可適當降低一些；對經濟欠發達地區，省級則應加大轉移支付比例，以確保這些地區基本公共服務所需資金，實現全省范圍內公共服務的最低標準提供。省級財政在分配中央撥給地方的轉移支付資金時，不僅要更多地讓利于基層，而且也要做到公平、公正、公開、透明，把解決縣級財政的困難問題作為穩定基層政權和完善財政體制的戰略任務，力爭在較短時間內使縣級財政走出困境。

（作者單位：內蒙古自治區財政廳）

責任編輯：楊再梅