內蒙古中西部生態移民政策的效益評價分析

一、引言

內蒙古西北部的生態環境十分脆弱，尤其是西北干旱地區的草場沙漠化，水土流失，既威脅著當地農牧民的生產生活，也嚴重制約著當地經濟和社會的發展。為此，國家和自治區推行退耕還林、退牧還草政策，把環境脆弱地區的農牧民遷移到適合搞生產、能容下大批移民且生態相對比較好的地區，旨在改善遷出地的生態環境，幫助當地的貧困人口擺脫人口增長—環境惡化—貧困—環境進一步惡化的惡性循環。生態移民政策在實行十年來取得了很好的效果，得到一些好評，但是也存在不少問題。本文選取達茂旗和烏拉特中旗的三個移民村為調查點，達茂旗明安鎮繁榮嘎查、烏克鎮西河鄉庫倫村、烏拉特中旗德嶺山鎮大圣移民村，進行入戶訪談，搜集了第一手數據，概括當地生態移民政策的現狀、問題，并提出了一些解決措施。

二、達茂旗和烏拉特中旗的基本情況

達茂旗和烏拉特中旗緯度相近，達茂旗在烏拉特中旗的東部，二者都是內蒙古自治區的19個邊境旗（市）和23個牧業旗之一，北與蒙古國交界，境內草原屬于荒漠化草原或者半荒漠化草原。氣候為溫帶大陸性氣候，四季分明，春燥多風，夏短干熱，秋溫涼爽，冬長嚴寒。降水量115～230毫米，蒸發量2200～3000毫米。全年多西北風，風能儲量豐富，為內蒙古自治區風能最佳區。

達茂旗和烏拉特中旗有著相近的地理位置、氣候、地質地貌，并且二者都在本世紀初開始實行退耕還草、退牧還草等一系列生態移民工程，建設統一選址，統一規劃，通水、通電、修路、提供灌溉設備的農區移民和牧區移民點，但是兩者的移民效果卻有不同。下面將分析他們的移民村的現狀，指出不同和各自存在的問題，進行對比分析。

三、達茂旗和烏拉特中旗移民村的現狀對比分析

（一）自然情況

達茂旗和烏拉特中旗的農牧民從生態環境相對脆弱。生產力相對低下的地區遷移到一個新的地區，達茂旗的兩個移民村相對靠近，一個是農區移民村，一個是牧區移民村，周邊的草原屬于荒漠化草原（并不歸移民所有），氣候干旱，降雨量少，多大風天氣。這種氣候與烏拉特中旗的大圣移民村的氣候相似，只是大圣移民村是純正的農區，耕地資源比較豐富，土壤相對肥沃，且灌溉條件好，是發展種植業的良好選擇。

（二）社會經濟及人民生活情況

達茂旗的兩個移民村地理位置偏僻，人口稀少，并且離其他村鎮較遠，交通不便利，購買生活用品和看病以及學生上學都成了一大難題。農牧民如果想遷移需要交12000元（農區移民）或者20000元（牧區移民），即能住到國家統一蓋好的房子里，還有整齊的棚圈，面積為200平方米。本村的戶數也比較少，也許正是農忙的時候，走訪時村里的人稀稀落落的，全村有好多空房子。移民過來之后，噴灌和水電費等都是國家統一補給，每戶分得20畝地，沒有草場。

農區的移民覺得從原居住地移出來生活條件變好了，每戶都通了電和自來水，而且原來的土地都是旱地，靠天吃飯，沒有水井或各種灌溉設備，一年的勞累沒有得到相應的回報，年收入2000—5000元左右，所以，他們選擇移民。

牧區的移民則是另外一種想法，他們在移民之前被告知到了移民村要養殖奶牛，并且把原來養的牲畜全部出售。牧民養20頭奶牛需自己付一萬塊錢，低息貸款23000元。但是牧民沒有養殖奶牛的經驗，也不能放牧，單純靠舍飼喂養，幾乎沒有收入。大部分牧民都感覺養不下去就把奶牛當做肉牛賣了，大部分的牧民表示還想回去原居住地養羊。

烏拉特中旗的大圣移民村里，一排排結構一樣的房子整齊的排列著，兩批移民有200戶，人們出門學生上學都很方便。大圣移民村距離的嶺山鎮只有3-4里，走路也只有十幾分鐘，日常生活必需品在鎮上都能買到。這里的人們不僅靠種植業和舍飼圈養牲畜為生，還能在附近的工業園區上班，而且周邊的種地大戶在農忙時經常會雇傭短工干活，移民村的人們都會去打工。德嶺山是烏拉特中旗的最佳移民地。

（三）家庭投入產出情況

1.達茂旗和烏拉特中旗移民村移民的家庭平均投入產出

（1）生產性收入及支出

達茂旗移民村的移民每戶都種植20畝地，有的種植玉米作為養羊的飼料，有的把土地租給別人種，每畝地租金160元。以2012年為例，農區移民村移民的平均家庭純收入為2.5萬元，移民之前全年的家庭純收入還不到1萬元；牧區移民村的移民平均家庭純收入1萬元，移民之前全年的家庭純收入為4萬元。綜上所述，農區移民的收入比移民之前增長了2.5倍多，牧區移民的收入卻比移民之前低了4倍。排除掉不穩定的因素，牧民收入低于農民收入主要還是因為牧民現在養羊數量少了，缺乏科學的舍飼圈養的經驗和技術，不習慣當前的生活。

烏拉特中旗大圣移民村的移民每人分得5畝地，平均每戶有20畝地，而且還分等級，頭等地平均有15畝，比較平整，土壤肥沃，灌溉條件好，作物的產量高；末等地平均有5畝，都是沙化的土地。

大圣村的移民自己家的土地不好，就會向別人租地，主要種植作物是葵花和玉米，葵花作為經濟作物用來出售，玉米則是畜牧業的飼草料。大圣移民村移民的家庭平均純收入為3萬元，比移民之前的不到1萬元增長了3倍。

（2）工資性收入

達茂旗的兩個移民村由于附近工廠比較少，工資性收入也少，村里只有幾戶人家的一個勞動力在工廠上班，工資一年20000元，且都是男性。女性則在家里負責養羊和偶爾去種土豆大戶家種土豆或者養羊大戶家剪羊毛，工資最多2000元。所以，兩個移民村的家庭平均工資純收入為7000元。

烏拉特中旗大圣村的位置靠近烏布浪口工業園區，神華等幾個知名企業都坐落于烏布浪口工業園區，大圣移民村里有一半的勞動力都在各個工廠里上班，男性和女性都有，工資24000元/年。不在工廠上班的人們都會在附近的種糧大戶家打工，工資160—170元/天，全年收入15000—20000元不等。綜上所述，大圣移民村移民的家庭平均工資性收入為20000元。

（3）轉移支付收入

達茂旗兩個移民村的轉移性收入不同，農區實行退耕還林前八年每畝補貼160元，后八年每畝補貼90元。去年屬于后八年，平均每戶收到退耕還林款項金額為1350元。牧區移民村說是每年有取暖補貼但是去年也沒給補，牧民在移民之前都有草場，每年能拿到草原禁牧補貼或者休牧補貼，家庭平均轉移收入4500元。

烏拉特中旗大圣移民村的移民同達茂旗的農區移民村的移民一樣，都在去年拿到每畝90元的退耕還林的補助款，還有每人300元的糧食補貼。所以，大圣移民村移民的平均家庭轉移收入為3000元。

根據以上情況分析，達茂旗的農區移民村2012年的家庭純收入為33350元，牧區移民村2012年的家庭純收入為21500元；烏拉特中旗大圣移民村2012年的家庭純收入為53000元。

四、達茂旗和烏拉特中旗移民村的問題

（一）移民的生產生活成本不斷上升

不論是從農區還是從牧區遷移出來的農牧民，原居住地都比現在還落后，交通不便利，生活成本遠沒有現在高。再加上原來的耕地不用怎么投入，因為靠天吃飯，農民播種完之后就不再管了，直到秋天收割。牧民的草場可以放牧，養羊的成本也不高。而在移民村種地需要施肥、灌溉、種子、地膜等一個都不能少，牧民養羊沒有了草場，舍飼圈養大大提高了養殖成本。

（二）政府補貼的有限性和打工的不穩定性gq/UEOjq0RaV5+20NDve/A==

政府的補貼是有限的，不可能無限制的對一個移民村補貼下去，農牧民又缺乏足夠的資金自己發展產業。達茂旗移民村附近的工廠少，且在工廠打工也沒有穩定收入。烏拉特中旗移民村附近有工廠，但是，近幾年頻繁出現倒閉現象，工人們失業了便不知道該干什么了。特別是沒有勞動力的農牧民無法從事勞動，只能靠政府的補助和移民之前的積蓄生活。

（三）移民的安置問題比較突出

牧民大都不會說漢語，在遷移到新的環境里由于語言不通很難和當地政府和漢族交流，有些政策就無法及時傳遞到他們。政府的政策指導作用性差，導致移民盲目跟從當地牧民的生產方式，最后轉產失敗。牧區移民要住在奶牛養殖村養殖奶牛，但由于牧民缺乏舍飼圈養的養殖技術和當地奶站的支持，大部分移民將奶牛當做肉牛出售，又開始養羊，回到遷移之前的樣子。

（四）移民使遷入地的環境惡化

移民增加了遷入地的環境負荷，生活垃圾增多，移民村附近的生態環境也逐漸遭到破壞。對移民村周邊的草原、耕地及水資源都產生了很大壓力，人口的增加也破壞了附近城鎮的天然植被，造成沙漠化現象。

五、針對移民村的問題提出的解決措施

（一）政府應該加強對移民村的政策傾斜

政府組織生態移民，并不是把移民遷移出來放到一個新的環境就可以了，移民需要在語言、產業方面有一個適應的過程。在移民初期，移民的生產生活成本急劇增加，再加上轉變產業困難等，生活成了一大難題。政府應該為移民提供各種知識宣講和技能培訓，指導移民在新的環境里快速適應，進而開始生產生活。在移民遇到困難的時候應該積極解決，繼續加大補貼力度，讓移民度過最困難的遷移初期，使得生活盡快步入正軌。

（二）企業應積極參與到生態移民中

移民遷移之后沒有足夠的土地來發展種植業和舍飼畜牧業，在生產生活成本很高且政府補貼不能及時到位的情況下，就要求企業參與進來。不光是各種礦產資源工廠要努力吸納移民村的剩余勞動力，為移民提供就業機會和就職培訓等，還要建立一些農畜產品加工企業，這樣既解決了原材料問題、用工問題，也能吸納一部分勞動力，并且農牧民熟悉，上手較快，農牧民的收入會提高。

（三）建立合作經濟組織

現在的移民都是散戶種植和養殖，沒有統一起來，因此效益低下。政府牽頭，村干部組織，能人帶動，各方一起努力，建立種植業或畜牧業經濟合作組織，統一播種收割、統一配種養殖，科學管理，科學飼養，統一出售。這樣的模式就是把農牧民集中起來，生產過程變得系統化、科學化、合理化，增強市場競爭力，極大提高移民的生產生活效益。

（四）建立科學的生態評價體系

生態移民解決環境問題只是輔助政策，遷出地的生態環境在移民遷移之后是否得到改善有待去評價和考證，而遷入地的生態環境也會隨著人口的增加和自然災害的威脅逐漸遭到破壞。移民的初衷是為了緩解遷出地的生態環境壓力，卻也增加了遷入地的生態環境壓力，于是，就需要建立科學的生態評價體系，評估遷出地的生態環境有沒有得到改善，是否存在政府的尋租行為和侵權行為。只有真正把脆弱地區的環境治理好了，而且對遷入地的環境積極保護不至于遭到嚴重破壞，生態移民才有意義。

六、小結

生態移民政策實施十幾年來雖然取得了成就但也存在不少爭議，如果政府功能發揮到位，真正為移民謀福利，使得移民的生產生活有所提高；移民又有保護生態環境的意識，在生產發展生活富裕的同時保護生態環境，那么生態移民政策就發揮了它應有的功能，值得我們繼續推廣實行。

（作者單位：內蒙古農業大學經濟管理學院 ）

責任編輯：曉途