民行檢察建議的實踐與規制

一、民行檢察建議的實踐發展

2011年“兩高”會簽的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》明確規定“人民檢察院對于符合抗訴條件的民事行政判決、裁定意見已經發生法律效力損害國家利益、社會公共利益的民事調解、行政賠償調解，經檢察委員會決定，可以向同級人民法院提出再審檢察建議。”從實踐中看，檢察建議在加強檢察監督方面發揮了重要作用，2001年—2011年，嵩縣檢察院發出檢察建議172件，法院采納151件，采納率為87.7%，其中再審檢察建議63件，法院采納42件，再審檢察建議采納率為66.7%。

新修訂的《民訴法》第208條第二、三款規定：地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第200條規定情形之一的，或者發現調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴。各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。其中第二款規定的是再審檢察建議，檢察機關可以民事抗訴與再審檢察建議互補，如果認為人民法院不予再審決定不當，也可以提出抗訴。第三款是對民事訴訟違法行為的檢察建議。通過發現違法行為并提出檢察建議，檢察機關不僅能夠對不能適用再審程序的裁判行為（包括保全、先予執行、中止訴訟等不具有終局效力的訴訟中裁定和回避、罰款、拘留等決定）進行監督，對于人民法院受理、送達、庭審、調解等裁判外的其他訴訟行為（包括作為和不作為），以及督促程序、公示催告、特別程序等非訴訟程序中的裁判行為和裁判外的訴訟行為也能夠通過檢察建議進行監督，使檢察機關民事檢察監督工作的范圍和內容更加豐富。

通過新民訴法以上規定，我們可以預見到民行檢察建議在民行檢察工作中的重要地位。但是，從新民訴法實施以來看，嵩縣院民行部門檢察建議并沒有明顯增加，2013年1—8月，該院共制發民行檢察建議14份，其中再審檢察建議3份。通過分析，我們認為，民行檢察建議工作中存在一些問題和不足，需要我們在今后的工作中加以規制。

二、民行檢察建議的法律規制

第一，加快民行檢察相關規章制度的修訂，促進民行檢察建議權的落實。首先應該在《人民檢察院組織法》中明確民行檢察建議權，盡快制定《人民檢察院民事行政訴訟監督規則》，吸納2001年9月制定的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》，明確規定民行檢察建議的啟動方式、申訴時效等，應將民行檢察建議規定成固定的民行法律文書，明確其制作發放程序。特別是再審檢察建議與抗訴的銜接機制，明確再審檢察建議啟動再審后檢察機關的法庭身份。在抗訴中，檢察機關要派員出席并宣讀抗訴書，相對于再審檢察建議書來說，其法律性質應當與抗訴書相同，所以，應當規范人民檢察院也派員參加庭審并履行宣讀再審檢察建議書等程序。

第二，規范民行檢察建議的制作和發布程序，建立民行檢察建議書說理制度。首先，應當明確規定檢察建議發送的效力級別。原則上是同級檢察院制作，經審批蓋章后向被建議單位送達。若有必要，下級檢察院也可提請上級院發送，上級院也可指令下級院發送。第二，應當明確檢察建議的審批程序。應由承辦人起草成文，民行部門集體討論定稿，民行部門負責人審核簽字，再由分管檢察長審核簽發，由院辦公室統一編號，加蓋院章后以檢察院的名義向被建議單位發送。第三，應當在檢察建議書中加強說理，闡明自己的觀點和法理依據，這樣有助于增加工作透明度，體現公平正義。

第三，完善民行檢察建議的救濟渠道。檢察建議這一監督方式的確立，意味著檢察建議權的設立。“有權力必有救濟”，檢察建議以法定的形式確定之后，也應當同時賦予相關單位要求撤銷或申請復議的權利，當他們認為檢察機關發出的檢察建議不當時，可以在一定的時間內，向檢察機關要求撤銷或申請復議。這樣可以充分保障被監督者的權利，確保法律實施的公平正義。