淺議加強和規范檢察機關對生效民事調解書的監督

一、檢察機關監督生效民事調解書應正確認識的幾個問題

（一）檢察機關對違反自愿原則或者協議內容違反法律的調解書能否監督

《民事訴訟法》規定檢察機關對調解書損害國家利益、社會公共利益的提出抗訴、檢察建議。因此有人認為檢察機關對違反自愿原則或者協議內容違反法律的調解書就不能進行監督。筆者認為這么理解是片面的，可從兩個方面分析，一是根據法律體系解釋的原則，我們應當從訴訟法的整體條文來理解，依據《民事訴訟法》第201條規定：對違反自愿原則或者協議內容違反法律的調解則由當事人申請法院再審，依據《民事訴訟法》第209條規定：當事人對人民法院駁回再審申請的、逾期未對再審申請作出裁定的、再審裁判由明顯錯誤的，可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。由此可見，檢察機關對違反自愿原則或者協議內容違反法律的調解也是有權監督的，只是與檢察機關對調解書損害國家利益、社會公共利益進行監督所啟動的程序不一樣。二是調解是當事人行使處分權與人民法院行使審判權有機結合的制度，調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律與審判權的不當行使是有一定關系的，檢察機關對調解案件提起抗訴，針對的就是人民法院行使審判權的公權力部分，并不針對當事人的處分權。法院對錯誤調解書可以以職權主動再審，當事人也可以申請再審，檢察機關作為專職的國家監督機關對違反自愿原則或者協議的內容違反法律的調解書也應當進行法律監督。通過檢察監督對法院的審判權進行制約，更有利于當事人自主的行使處分權。所以檢察機關對違反自愿原則或者協議的內容違反法律的調解書進行監督并不違背審判監督程序的精神，更是檢察機關依法履行監督職責所在。

（二）檢察機關對以判決形式確認調解協議的如何監督

在審判實踐中當事人就部分訴訟請求達成了協議，人民法院往往在判決書中確認該協議的合法性，并以此為標準與未達成協議的訴訟請求一起判決。如果當事人認為該協議違反自愿原則或者協議內容違反法律的申請再審，以及檢察機關認為該協議部分損害國家利益、社會公共利益的，那么此時的監督對象載體是當作判決還是調解來對待，因為不同的監督對象載體啟動的監督程序不一樣。筆者認為可從兩方面作出判斷，一是依據字面解釋原則，《民事訴訟法》規定人民法院、人民檢察院、當事人都是針對已經發生法律效力的“調解書”，不是用“調解”字眼。而這種情形人民法院并沒有制作調解書，所以此時的監督對象載體應當是當作發生法律效力的判決。二是從利于當事人原則，人民檢察院對判決的監督要寬些，對調解書的監督要嚴些，所以此時的監督對象載體也應當是當作發生法律效力的判決。

（三）如何理解調解協議內容違反法律與損害國家利益、社會公共利益的關系

有人認為，法是被提升為國家意志的統治階級意志的體現，我國法律具有國家意志與人民意志的統一性，法的社會性表明法具有為公共利益服務的社會職能，所以違反法律就是損害國家利益、社會公共利益。筆者認為從抽象的法律、法的本質來理解《民事訴訟法》第201條中規定的“法律”是不恰當的，這導致無限制擴大了檢察院對民事調解書的主動監督權5JaNN9cVqpufbuIQMNlLSj30GJB0qq1tnK4YW+Wdyms=。這里的“法律”應當是指具體的法律規范，違反法律不一定損害國家利益、社會公共利益，但是損害國家利益、社會公共利益的民事調解書一定是違反法律的調解書。比如在涉及國家礦產資源、森林資源、土地資源、海洋資源、重要的專利技術、重大的商業機密等方面的民事糾紛調解書，當事人為了自己的利益達成妥協，極有可能會損害國家利益、社會公共利益。對這類調解書檢察院應當主動行使監督權，而不能以調解書僅是違反法律為由由當事人申請再審。對即違反法律又損害國家利益、社會公共利益的民事調解書，應當以檢察機關監督為主，啟動的應當是檢察機關的監督程序，而不是當事人的申請再審程序。

（四）當事人以審判人員違反訴訟程序或者違法違紀為由申請對調解書再審該如何處理

《民事訴訟法》對不同的監督對象載體判斷標準是不一樣的，對判決、裁定的監督不完全是以裁判結果是否確實錯誤為標準，因為《民事訴訟法》第200條規定可以再審的情形也有審判人員違反程序規定及違法違紀行為，但這不等于判決、裁定的結果肯定是錯誤的。所以這里的錯誤應當理解為原來的審判訴訟活動存在違反法律規定的行為或者裁判后出現新情況可能影響裁判結果的，而不能理解為判決、裁定結果錯誤。如果以啟動判決、裁定再審程序的情形為標準來判斷再審結果有改判或者維持兩種。但對調解書的監督立法本意上應當是以調解結果確實錯誤為標準，如果以啟動調解書再審程序的情形為標準來判斷再審結果一般就是改變原來的調解結果。這就會產生一個問題，那就是當事人以審判人員違反訴訟程序或者違法違紀為由申請對調解書再審該怎么處理。筆者認為，即使審判人員存在違反訴訟程序或者違法違紀的行為，但是否啟動再審程序仍然以調解違反自愿原則、調解協議內容違反法律及調解書損害國家利益、社會公共利益為標準判斷，而不能以審判人員違反訴訟程序或者違法違紀為依據啟動再審程序，如果不存在調解違反自愿原則、調解協議內容違反法律及調解書損害國家利益、社會公共利益的情形，針對審判人員存在違反訴訟程序或者違法違紀的行為，檢察機關應當依據《民事訴訟法》第208條第三款規定，向同級人民法院提出檢察建議。所以針對當事人以審判人員違反訴訟程序或者違法違紀為由申請再審的，判決、裁定與調解書的處理程序是不一樣的。

二、完善檢察機關對生效民事調解書監督的建議

（一）檢察機關應正確行使對違反自愿原則和違反合法原則民事調解書監督的調查核實權

《民事訴訟法》第201條規定當事人對違反自愿原則或者協議內容違反法律的調解書申請再審的前提條件是提出證據證明。這一限制條件其實是對當事人行使調解書再審權的反制。現實社會及審判實踐中，一些當事人對案件本身的事實收集提供證據就非常難，更何況當事人自行收集法院審判活動中涉及法院自身利害關系的證據，是難上加難。正如前面分析現行法院民事案件調解的特點表明，法院民事案件的調解工作情況比較復雜，涉及人員較多，當事人面對的又是具有豐富審判經驗和厚實司法知識的審判人員，加之地位的優勢，當事人自行收集證據的難度可想而知。這種情況下當事人就有可能信訪不斷，不利于社會和諧穩定。為了共同實現糾正錯誤調解書的司法救濟、保護當事人合法權益、維護司法權威的目標，檢察機關在當事人申訴后應當依據《民事訴訟法》第209條及第210條規定充分行使監督的調查核實權。這樣更有利于法院在調解民事案件及調解書再審審查時，真正站穩中立立場，不偏不倚，公正審判案件。這也是設置國家法律監督制度自身發揮的警示預防功能。

（二）賦予檢察機關對涉嫌惡意訴訟民事調解案件監督權

在現實社會和審判實踐中，虛假協議、惡意訴訟大量存在。《民事訴訟法》第112條及第113條對惡意訴訟作了規定，惡意訴訟直接侵犯了公民的合法財產或權益，損害了司法的權威性和公信力，嚴重干擾了正常的審判秩序，浪費了有限的司法資源，阻礙了誠信社會的構建。這類案件大多是以調解方式結案。法院在發現虛假協議、處罰惡意訴訟行為等方面還存在一些問題，甚至存在審判人員疏于審查、明知而不為。這需要檢察機關加大對該類案件調解的監督力度。主要從四個方面：一是該類案件是否存在虛假協議、惡意訴訟；二是法院對惡意訴訟是否依法進行處罰；三是法院對相關當事人涉嫌犯罪的是否移送；四是法院相關人員是否存在濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊不移交刑事案件。只有不斷強化檢察機關的法律監督力度，才能更有利于遏制、打擊惡意訴訟行為。