皇權不確定性下的統治術

【作者簡介】

張鳴，中國人民大學國際關系學院政治學系教授、博導。研究方向：中國政治制度、農村政治與文化。

主要著作：《武夫治國夢》、《鄉土心路八十年》、《中國近代化過程農民意識的變遷》、《夢醒與嬗變——戊戌百年沉思》、《拳民與教民》、《鄉村社會權力和文化結構的變遷》、《重說中國近代史》等。

摘要 古代中國自秦漢以來一直都是官僚化的帝制結構。官員的權力來源是皇權，權力的合法性依據也是皇權，官員的行為模式往往以皇帝的喜好為風向標。皇帝行為的不確定性被傳統的統治術放大，勢必引發官員行為的投機性和官場機會主義的盛行。對于中國而言，官場的機會主義無疑是一種強腐蝕劑，官員迎合式的折騰，小則危害地方，大則貽害國家。規范領導人行為，減少領導人行為不確定性，才能最大限度地遏制官員的機會主義傾向，使其眼睛向下，以民眾的利益為政治的出發點。

關鍵詞 皇權 官僚制 理性化 機會主義

古代官僚機器只是帝制的“車輪”

機會主義這個概念，出于法語詞匯“opportunisme”，原意為妥協和應付，后指政壇中那些沒有定見、沒有操守、隨機應變的政客行為。在時髦的制度主義經濟學里，機會主義泛指為追求利益最大化、不講規矩的投機行為。后來在中國，這個詞被高度政治化。本文所說的是原初意義上的機會主義。自古以來，中國官場機會主義盛行。雖然漢武帝罷黜百家，獨尊儒術，但無論儒家怎樣強調士大夫道德操守，都未能遏制“墻頭草”式的機會主義。草隨風擺，而“風”就是凌駕于官場之上的皇權。

古代中國自秦漢以來一直都是官僚化的帝制結構，皇帝要憑借官僚這個中介才能統治國家，皇帝的家天下實際上并不完整，或多或少要跟官僚士大夫共天下。但在這樣的結構中，官僚機器只是帝制的“車輪”，在多數情況下，說了算的是皇帝。皇權的意志決定著官僚制的品質，也決定著官僚制的細節。

守規矩、遵法制、走程序的理性官僚制，是現代國家的一個重要組成部分。近代西方世界在自身的理性官僚制建設過程中，曾經吸取了中國古代官僚制的一些因素，比如科舉考試。這一點常常令我們某些學者沾沾自喜。但是，在漫長的發展歷程中，中國古代官僚制卻沒有完成自身的理性化建設，客觀地說，只為他國的官僚現代化提供了某種參照。從形式上看，考試取官的確是理性官僚制的一個重要因素，但當初隋唐建制的動機卻跟官僚制如何理性化沒有什么關系。無非是鑒于前朝教訓，防止貴族壟斷官職，進而削弱貴族、強化君權。顯然，自魏晉南北朝以來，朝廷官員再貴族化已經極大地架空了君權。這樣一個貴族無視君權、君權只能靠武力硬撐的格局無法支撐一個大一統帝國，更無法滿足君權至上的心理需求。當然，除此以外，還有一個“天下英雄盡入我彀中”的“小算盤”。晚清最后一個探花、科舉制度的研究者商衍鎏說：“世之言科舉者，謂其使草野寒畯，登進有路，不假憑藉，可致公卿。然究其旨，實欲舉天下之賢智才能，咸納于其彀中，舍是難以自見。”①這無疑是有道理的。

當然，科舉選官的制度，的確也加強了中國官僚制的理性化程度，但只是萬里長征走完了第一步，然后就再也不走了。隨著這個制度越來越嚴密，程序越來越刻板，通過考試選拔出來的人才，也愈發精英化，或者說儒家士大夫化。雖說從隋唐到清，歷朝科舉規范不一，程序也不盡相同，但濫竽充數者卻并不多見。別的制度到一定程度就銹蝕荒廢了，唯獨科舉制度，一直到清末廢科舉前的最后一科的考試，依然一本正經。取中的進士依然為人看重，三鼎甲還是三鼎甲。

但是，科舉制度的嚴整，卻沒有讓官僚行為程式化和規法化。清廉和貪腐的差別有如天壤，清官可以像海瑞、于成龍那樣，一家人破衣爛衫（除自己的官服外），吃頓肉掂量再三；而貪官可以像嚴嵩、和珅那樣，富可敵國，日食萬錢，猶云無下箸處，被抄家之后，皇帝都可以“吃飽”了（和珅跌倒，嘉慶吃飽）。而官員個人行為偏好又往往直接影響一地的發展：喜歡唱戲的，其轄境內到處都是戲臺，換一個道學家，所有戲臺都能給你拆了；開明一點的，其治地商業發達，換一個腦筋頑固的，刻意興農抑商，則商人就倒了霉。

君主行為的不確定性必然導致官場機會主義盛行

官員的行為模式往往以皇帝的喜好為風向標。所謂“楚王好細腰，后宮多餓死”。其實不僅僅是后宮，絕大多數的官員都跟著皇帝的喜好走。唐代李商隱是以寫愛情詩聞名的，但他的愛情詩則每每以男女之情喻君臣之遇。臣子就是哀怨的女人，而男人則是那個可以福之禍之的君王。夫唱婦隨，是應理應份的。中國歷史上第一個皇帝秦始皇，和他的丞相——也就是官僚機構的首腦李斯之間，有過一個小故事：“始皇帝幸梁山宮，從山上見丞相車騎眾，弗善也。中人或告丞相，丞相后損車騎。始皇怒曰：‘此中人泄吾語。’案問莫服。當是時，詔捕時在旁者，皆殺之。”②李斯隨從車馬過盛，很是招搖，皇帝看了不高興。隨行的宦官就把這事告訴了李斯，李斯于是輕車簡從，低調起來。秦始皇馬上知道身邊有人泄密，又審不出來，于是把當時在身邊的人都殺了。官員要看皇帝的喜好行事，而皇帝卻偏偏不想讓官員知道自己的喜好，刻意讓他們去揣摩、猜測，進而迎合。由此測量官員們的效忠程度。

一般來說，皇帝喜歡什么，一個朝代就興什么。漢初皇帝喜歡黃老，臣子們就清靜無為；東漢皇帝喜歡儒生，則臣子們多為經學家；唐初皇帝喜人上書言事，則多諍諫之徒；到晚唐，皇帝喜歡佛教了，則多禮佛之士；清代嘉慶之后，皇帝提倡節儉，帶頭穿補丁衣服，則滿朝文武衣服上都打了補丁，有的補丁比衣服本身還貴。

皇帝行為的不確定性，勢必導致官員行為無法程序化、規范化，而皇帝行為的不確定往往是由統治術決定的，屬皇帝刻意為之。首先，官員需要知道皇帝的喜好，但皇帝絕對不允許官員們了解和掌握他的喜好。雖然后來人未必有秦始皇那樣狠，但也會禁止身邊人泄露他的意向。這就是為什么一向為人看不起的閹人，始終會成為中國王朝政治中不可或缺的成分。明朝宦官之禍甚烈，皇帝并不都是明武宗、明熹宗那樣的昏君，但宦官的權勢卻一代比一代高漲。明人筆記記載，有一老太監說，“張先生入朝（指張珙），我輩還要打拱。后至夏先生言，我們只是平言看看。今嚴先生嵩，與我們拱拱手”。③朝臣地位每況愈下，而太監權勢水漲船高。很多時候，不見得宦官都會把持朝政，即使他們不把持朝政，甚至像清末李蓮英那樣對朝政一言不發，但只要他是皇帝或者太后的紅人，官員們都會巴結他。在清末，不僅李蓮英，甚至比李蓮英檔次低的太監，都是朝中大臣競相交結的對象。其目的很簡單，就是通過他們了解朝中的信息，掌握太后和皇帝的動向，以便在議政的時候總是提出令皇帝和太后滿意的意見。每個朝代，都差不多。

按道理，君臣意見相左，經過討論，是有利于決策的。好的皇帝，應該廣泛征求意見，博采眾長，才能做出好的決策。但這樣的好皇帝實在是太少了。多數的皇帝，就是喜歡官員迎合自己，攔都攔不住。既然如此，那就痛快地把自己的意見公諸于眾不就結了？不行，就是要讓臣子們去猜、去揣摩，讓他們去爭寵、固寵，相互競爭、撕咬，以便自己控制、操控他們。皇帝的行為屬于最高機密，天威深不可測。這樣的神秘感，即使沒有，也要制造出來。每個王朝面目不同，但多數王朝都外儒內法，崇尚權術，甚至迷信權術。這幾乎成為傳統中國帝制的一種標志性符號，無論誰“當家”，都不會改變。

其次，這樣的帝制還會有一些特別的制度安排，刻意強化皇帝行為的不確定性。比如明清兩朝都實行低俸制。如果按法定的官員工資，官員和家人只能半饑半飽地過日子，但絕大多數官員都可以通過政務上下其手，談不上是貪污，就獲得大量的灰色收入。如果說白色收入屬于合法的，黑色屬于不合法的，灰色則介于兩者之間。也就是說，明清兩朝的官員白色收入部分非常小，而灰色收入部分非常大。盡管雍正實行了耗羨歸公，另發養廉銀，擴大了白色收入的份額，但總的說來，灰色收入所占的比重還是相當的大。事實上，官員如果想讓家人活的體面一點，非沾灰色收入不可。有了灰色收入，即使官員不貪，多半會因此而發家致富，做一任地方官，做一輩子的富家郎。對于這些，皇帝一清二楚，但就是不肯加以改變，即確定性地增加官員白色收入，讓他們從白色收入中就可以得到一個富足體面的生活。這樣做，實際上就是把所有的官員（除了極少數幾個“冬烘”之外）都置于違法犯罪的狀態，進一步擴大了皇帝操控官員的空間。只要皇帝想整誰，就可以整誰，怎么整對方都沒話說。不挨整，就是皇恩浩蕩；挨整，就是罪有應得。

官員的權力來源是皇權，權力的合法性依據也是皇權。所以，皇帝要怎么樣，官員只能跟著。迎合得好，從中獲利就大，升官發財，榮華富貴。只有在皇帝特別昏聵，明顯違反常識，違反人情道理，造成重大災禍之時，官員才可能憑借儒家倫理對皇帝提出批評，違抗皇帝的意志。而這樣的批評諍諫，即使遭致皇帝的打擊報復，也會青史留名。有些對名聲特別看重的官員，有可能做出這樣的選擇。而在多數情況下，皇帝的行為都處于道德的灰色地帶，無法斷定皇帝的意志肯定是錯的或不符合儒家倫理的，理性選擇的結果使得官員更多地趨向于順從皇帝。就算皇帝真的錯了，而且大錯特錯。而反抗的結果則往往是自己和家人悲慘遭遇，未來的好評很難抵消現實的悲劇，所以，歷朝歷代做冒死諍諫忠臣者都是少數。

實際上，皇帝行為的不確定性，必然會被傳統的統治術放大。而這種不確定性，也勢必引發官員行為的投機性。官場機會主義盛行，也就是不可避免的了。每個朝代都免不了機會主義，即使所謂明君當朝，也是如此。迎合明君“英明”（如納諫的行為），像魏征那樣拼命提意見，實際上也是一種機會主義，只是這種機會主義的后果比較好而已。中國盡管有兩千多年官僚制的傳統，但理性官僚制度卻一直都沒有建立起來，機會主義當然也難以得到官場內部的遏制。

官場機會主義的危害與治本之策

君主制的近代轉型，其實都是從限制君權（具體地說，是限制君主行為的不確定性）開始的。英國的大憲章運動，被史家視為憲政運動的起點。其實就是英國的貴族和新興資產者通過跟國王共同簽訂的一個憲章，限制國王無度的征稅。此后一步步對君主權力限制越來越多，最終發展成為君主立憲制的國家。作為中國立憲運動摹本的一戰之前的德國和日本，當時還沒走到英國的境地，但也有了憲法和議會。日本的天皇雖大權在握，但畢竟有憲法，而且帝國議會對“預算和法律有‘協贊’權”。④事實上，只要有議會和憲法，君權就會受到一定程度的限制，君主行為的隨意性就會大大減少。當年德國和日本的立憲，限制君權只是一個次要任務，更重要的任務是減少君主行為的不確定性。君主如果不是像日本天皇那樣深居簡出，較少發表意見，就是像德國皇帝那樣，必須在法律之下行動。同時，由于建立了理性的文官制度，文官的行為主要依據法律和自身的規則，可以最大限度地減少官場上的機會主義。

清末1905年開始的預備立憲，同樣也有限制君權、規范君主行為的目的。這不僅是士紳的需要，也是當時多數官員的需要。1904年日俄戰爭之后，中國朝野立憲呼聲之高，是皇帝和太后無法置之不理的。也正因為如此，以西太后為首的滿清統治者才會妥協，答應實行預備立憲。作為西太后派出考察各國憲政核心人物的端方，回國后寫的《列國政要》，推崇意大利憲法，但上折建議實行立憲，卻是仿效日本。⑤而在宣布預備立憲之前，進宮給太后和皇帝講憲政的留學生曹汝霖，講了半天，也主要是講日本的憲政狀況，還特別提到日本的憲政實際上是學德國的。⑥后來，出臺欽定憲法大綱，成立準議會資政院，都是比照著日本。當然，從端方到西太后，之所以學日本和德國，主要是因為這兩國的所謂立憲，君權比較重。在西太后和端方看來，即使立憲，皇帝還是大權在握。大清國，只多了點東西，沒有少什么。

但是，預備立憲一旦進入行動程序，各省的準議會諮議局和中央的準國會資政院一成立，事情就變了。盡管資政院的大部分議員都是欽定的。但人們發現，君權包括代表君權的各省督撫之權，還是被大大地抑制了。督撫想增加點稅，居然怎么都不行了。資政院居然多次提出議案，彈劾代表君權的軍機處。即使頑固勢力發動反擊，京師大學堂的監督劉廷琛反過來彈劾資政院，竟然也無法削減資政院的火力。后來，就自然有了當家的滿人親貴執意收權，得罪了全國的士紳，以致于辛亥革命發生，皇帝被推翻。

對于傳統中國而言，官場的機會主義無疑是一種強腐蝕劑。小官迎合大官，大官迎合皇帝。行政行為，不管面子上說的多么好聽，終歸只為了討上面的好。投其所好變成了流行病。最突出的表現，就是大興土木，橫征暴斂。只要是皇帝喜歡的，臣子肯定會玩命地推行，即使惹出民怨，官逼民反，也在所不惜。清末的皇權比起清朝中期已經相當衰落了，但官員們對于當家的西太后，只敢在一些小事上，比如護軍和太監沖突案上，有所諍諫。凡是西太后比較在乎的“大事”，比如甲午年她的六十大壽，即使在國家危機之際挪用了海軍經費，也沒有人說半個不字。反而紛紛拿出錢來報效太后，抓緊機會拍馬屁。連由外國人擔任的總稅務司，也學會了中國人這一套，捐錢給西太后過壽，讓西太后樂開了花。

這樣的機會主義，首先要體會上面的意圖，只要摸準了意圖，確定上面有這樣的偏好，有這樣的意圖，哪怕天塌下來，也照樣做。做了，有時甚至等于挖坑埋了上司，但這個坑當時卻非挖不可。當然，這樣的官場機會主義，最大的受害者，其實是民眾和國家，最終導致王朝顛覆，人死大半，國家多年積累的財富毀于一旦，以后多少年都恢復不了元氣。

進入民國之后，袁世凱在錯誤的集權道路上越走越遠。當他的權力接近皇帝之際，他的意志就再一次變成了全體官員的意志。當他要稱帝的時候，很多人明知道可能是陷阱，但卻沒有人提醒他。機會主義又一次大泛濫，舉國上下一致擁戴。各省傳到中央政府的擁戴書，都是一模一樣的。等到他真的跳進了陷阱，才發現根本不是那么回事，可是已經晚了。

中國的歷史告訴我們，無論官場的機會主義危害有多大，只要最高統治者的行為沒有納入法治之下、接受制度的約束，可以依著自己的性子胡來，以自己的好惡決定官員的升遷，機會主義就永遠消除不了，在什么時候都可以挖坑把最高統治者埋了，毫不憐惜。

客觀地說，如果是在一個傳統的農業國度，這樣的機會主義危害還小點。因為中國的社會基礎在農村，而農村基本上是自治的，官場只要不大折騰，農村都能自己運轉。但是，如果這樣的機會主義擱在一個走向城市化和現代化的國家，恰好這個國家的政府權力還超大，官員迎合式的折騰，小則危害地方，大則坑害國家。一個政策出臺，沒有修正劑，沒有剎車裝置，動輒上千億、幾萬億砸出去，等到發現錯了，已經鑄成大錯，無法挽回了。在這樣的情況下，能剎車的只有一個人或者最高層的幾個人，而車輪啟動恰好是迎合了最高層的偏好，指望來自最高層的剎車制動，顯然是不可能的。

權力集中在一個明君身上，如果這個明君足夠地明智，有充分的雄才大略，的確可以高效地實現很多大目標。但是，這樣的時代已經過去，今天的世界是一個自發自生的世界，對政治領袖的要求不是雄才大略、英明決策，而是不犯或者少犯錯誤，尤其不犯大錯誤。規范領導人行為，減少領導人行為不確定性，才能最大限度地遏制官員的機會主義傾向，使其眼睛向下，以民眾的利益為政治的出發點。

注釋

商衍鎏：《清代科舉考試述錄》，北京：三聯書店，1958年，第2頁。

司馬遷：《史記》（一），北京：中華書局，1959年，第257頁。

陳登原：《國史舊聞》（第三分冊），北京：中華書局，1980年，第278頁。

[日]升味準之輔：《日本政治史》（第一冊），北京：商務印書館，1997年，第222頁。

張朋園：《中國民主政治的困境》，長春：吉林出版集團，2008年，第42頁。

曹汝霖：《曹汝霖一生之回憶》，臺北：傳記文學出版社，民六十九年，第50頁。

責 編∕鄭韶武