如何科學度量當前中國的轉型發展

【作者簡介】

朱玲，中國社會科學院學部委員、經濟研究所研究員，國務院扶貧領導小組專家咨詢委員會委員，聯合國大學世界經濟發展研究所理事會委員。

研究方向：貧困問題、社會保障和發展政策。

主要著作：《Credit for Rural poor in China》 、《經濟轉型與社會發展》等。

摘要 聯合國千年發展目標及相關的指標體系，是世界各國經過政治磋商達成的一種制度化的社會偏好。它奠定了監測和評估發展進程的一個基準。據此觀察中國當前的發展狀況即可注意到：第一，農村居民和遷移勞動者，在享有必需的人力資本、基礎設施和服務、社會經濟和政治權利方面，處于不利地位；第二，在農村居民和遷移勞動者當中，窮人、婦女、老人、殘疾人和少數族群，遭遇社會排斥的可能性更大。為了扭轉這種狀況，需要把社會均衡機制的建立納入發展計劃和政策。

關鍵詞 千年發展目標和指標 社會均衡機制 監測和評估

“發展”的度量，指的是采用一套可觀察、可測度和可比較的指標，衡量特定社會的發展進程。用以度量發展的指標必須反映社會最關切的問題。若非如此，測量指標也就失去了意義（Marlier and Atkinson，2010）。與指標設定密切相關的研究問題主要在于：第一，如何把“發展”的理念用指標表達出來？第二，怎樣因時、因地制宜地選擇和構建指標體系？第三，如何針對特定發展政策的實施，選擇監測和評估指標？下文將首先解析聯合國千年發展目標中蘊含的社會偏好；其次，以歐盟的社會融合進程為例，說明發展目標和對應指標的選擇，何以成為多邊的社會群體之間利益平衡的過程；最后，基于對構建和諧社會的理解，闡述中國社會經濟轉型中度量包容性發展的關鍵指標。

聯合國千年發展目標及對應指標

2000年，世界各國領導人在聯合國千年首腦會議上商定了一套時限為15年的目標和相應的指標值。其中的8項核心目標為：消滅極端貧窮和饑餓；普及初等教育；促進男女平等并賦予婦女權利；降低兒童死亡率；改善產婦保??；與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭；確保環境的可持續能力；全球合作促進發展①。千年發展目標及指標值經由《聯合國千年宣言》發布②，意味著來自不同國度，具有不同社會、經濟、政治和文化背景的人們，對發展理念、發展的度量以及發展政策的評估，達成了廣泛的共識。為了實現千年發展目標，一方面，需要發達國家和國際組織對發展援助力度及援助方式作相應調整；另一方面，也需要發展中國家采取制度性的和政策性的變革，例如推行“有利于窮人的經濟增長”方式、實施“包容性發展”的政策、增加人類發展投資，等等?！扒晷浴钡耐ㄟ^，也意味著聯合國成員國及其國民對此作出了共同的承諾。

不同國家的社會群體及個人既有千差萬別的客觀生活狀態，又有各不相同的主觀偏好。為何能夠通過聯合國政治程序，選擇和確認相同的發展目標及度量指標，從而表達相同的社會偏好呢？

第一，千年發展目標及相關指標的選擇，基于人類對現代文明社會的基本價值觀的認同。千年宣言的開篇，便申明《價值和原則》，強調自由、平等、共濟、寬容、尊重大自然和共同承擔責任。這其中，對“自由”的解釋是：“人們不分男女，有權在享有尊嚴、免于饑餓和不擔心暴力、壓迫或不公正對待的情況下過自己的生活，養育自己的兒女。以民心為本的參與性民主施政是這些權利的最佳保障。”

上述“自由”可謂當代人類正常生活的底線。然而，單個人的未來卻有種種不確定性，或者說具有落入底線之下的風險。人們會對處于困境的他人產生設身處地的同情（斯密，2009年中文版），出于這種同情心，人們還會在面臨“無知之幕”的情況下，能夠設想自己可以忍受的最差狀態，并樂意幫助那些處在最差狀態甚至更糟境況的同類（羅爾斯，2001年中文版）。事實上，這也是人類認同自由、平等、公正和共濟等社會價值的心理基礎。

第二，千年發展目標的選定，既要顧及聯合國成員國的財政可行性，又要考慮所有國家和地區廣泛的參與性。因此，它必然是作為“最小公約數”的目標，涵蓋那些已被科學發現證明的、對于人類發展不可或缺的因素。也只有這樣，才有可能使最不發達的國家在國際社會幫助下，通過努力而實現相應的指標值。

第三，為實現千年發展目標而需要政策干預的領域，主要是公共產品或社會增益產品（merit goods）的供給與消費③。與此相關的指標，尤其強調脆弱群體（例如貧困婦女兒童）對這些產品和服務的獲得，凸顯對社會公平和社會包容的關注，從而也符合社會期望。

第四，與聯合國千年發展目標相對應的指標體系簡明扼要，易于獲得所有國家特別是欠發達國家的認可。每項指標值的獲得，都需要成員國承擔大量信息收集成本。建立“簡約版”的度量體系，既可以節省成本，又便于提高基礎數據的準確性，還能保證定期監測和評估千年計劃執行情況。統計信息和評估結果的透明和公開，有助于全球合作促進發展，這也正是人類的一種超越國界的互助共濟偏好。

2015年底，是千年發展計劃的終點。2012年，全球已提前實現貧困人口和飲水不安全人口占總人口比重減半、以及改善貧民窟居住環境的目標④；然而要實現產婦死亡率降低3/4和五歲以下兒童死亡率減少2/3等目標，路程依然艱難。因此，聯合國秘書長呼吁，進一步強化全球合作，把千年計劃的投資焦點，置于尚未達到目標的領域。中國已經提前實現了貧困人口減半⑤、普及小學教育、以及降低產婦和嬰幼兒死亡率的目標⑥；撒哈拉以南的非洲國家在千年目標的進展上仍困難重重。尤其是，全球處于經濟階梯底層的群體并未獲得顯著的生活改善。例如，1995年～2009年期間，在南亞地區位于收入底層的1/5人口當中，兒童營養不足率僅下降5%；而處在收入頂層的1/5人口中，兒童營養不足率下降了30%（Vandemoortele，2012）?？梢灶A見，如何改善底層群體生存和發展狀況的問題，將會成為2015年前后國際社會優先關注的議題；一些在多層面和多維度上表達不平等程度的指標，也將引入對發展狀況的度量。

和諧社會構建進程的監測與評估

在聯合國各成員國實現千年發展目標的進程中，不同經濟體實現經濟增長分享、社會融合凝聚、生態平衡和資源節約的過程，構成了包容性發展的各種具體形式。所謂包容性，按照聯合國1995年哥本哈根社會發展峰會的說法，指的是在一個社會中，每一個人都有平等的權利和責任發揮積極作用。包容性社會的特征在于，超越種族、性別、階層、代際和地理區位等差別，保證社會成員機會平等（Marlier and Atkinson， 2010）。社會包容的反面便是社會排斥，那么，促進包容性發展也就意味著減少發展進程中的社會排斥。

2000年，歐盟早已超越了聯合國千年發展目標中設定的發展階段。當時它面臨的挑戰，主要是歐洲一體化進程中成員國之間的政策協調與合作，以及全球競爭和高福利壓力下的增長和就業難題。因此，基于“里斯本議程”的歐盟社會融合進程（EU Social Inclusion Process），把社會融入與經濟增長和就業目標緊密地聯系在一起。為了保證這些目標相互兼容并得以實現，歐盟采用了社會開放式協調方法（Open Method of Coordination，簡稱OMC）。在盡可能充分公布歐盟機構和成員國政務信息的基礎上，通過會議研討、公開辯論和互聯網交流，為成員國政府、社會群體和個人等社會行為者，搭建了一個廣闊的磋商平臺。

在此交流平臺上主要商討如下內容：第一，設定實現政策目標的指導性原則；第二，選擇最佳實施標準和相應的衡量指標；第三，將指導性原則轉化為成員國政策；第四，定期監督和評估（Kohler-Koch，2008）。歐盟27個成員國共5億左右的公民，在實踐開放式協調法的同時，實質上也就引入了一種被稱為“標準化”（benchmarking）的社會治理機制。即多種利益群體通過自下而上的廣泛磋商求同存異，商定共同的目標和標準，遵守同樣的規則，調動各自的資源，為實現共同的目標而努力。在此機制下，歐盟從經濟增長、就業、創新、環境可持續、經濟改革與社會融入共六個方面，為其社會融合進程設置了14個指標。這便為監測和評估提供了量化的政策工具，將成員國政府置于公眾的政策監督及歐盟的質量和技術監督之下（Atkinson， 2009）。

歐盟案例顯示，第一，在聯合國千年發展目標及相應的指標體系提供的基準之上，不同國家和地區有必要根據各自的發展狀況及面臨的重點難題，添加地方性的目標和指標。第二，在民主參與和社會協商機制運行良好的基礎上，發展目標和相應指標本身，即可成為政策制定和執行工具。此外，計量指標統一、統計程序一致和信息公開透明，也為公民有效參與決策過程提供了必要條件。這些政策運行的基礎和條件，既可促成不同社會群體之間的利益均衡，又能激勵和監督包括政府在內的多邊社會行為者，堅持不懈地按照商定的目標穩步促進發展。第三，社會融合進程的指標體系設計，秉承了歐盟締造者和建設者的一以貫之的社會價值觀。60多年來，從最初實行歐洲煤鋼聯營計劃的歐共體，到此后推進歐洲一體化的歐盟，一直強調市場有效競爭、參與者機會平等，以及社會公正、共濟和包容。這就使得社會融合指標具有鮮明的延續性，既承接了以往，又延伸至未來，還賦予所有社會行為者相對穩定的政策預期和安全感。

自上世紀80年代以來，與其他國家和地區相比，中國的突出特征在于轉型與發展。在此過程中，既有觀念的轉變，也有制度的重構，還有新舊觀念和制度并存的空間。因此，中國的發展目標和指標及其發展實踐，雖然并未脫離聯合國千年發展計劃奠定的基準，卻也不似歐盟那般，在目標、指標和實際發展進程之間，保持內在的一致性和可操作性。

第一，用以表達中國發展目標的概念往往欠缺明晰的界定。例如，不同時段的高層決策者分別提出過建設“現代化”、“小康社會”與“和諧社會”的命題。每一種概念最初都經過綱領性的文件表達，此后便有研究機構對其內涵加以闡釋，并嘗試賦予其學理基礎。此外，統計部門也會相應地設計指標體系，試圖用數據刻畫那些與特定概念相聯系的未來社會形態。然而，在實踐中恰恰缺少必要的社會機制勾連指標與概念之間的內在聯系，促成不同利益相關者通過充分交流達成共識，同時輔之以有效的監測、評估和問責制度，結果，這些概念、指標與具體的發展規劃和實際的社會經濟活動之間或有隔膜，或近乎脫節。

第二，在正式制度運行中占據主導地位的社會價值觀對公平正義強調不足，整個中國社會也相應地缺少達成不同群體之間利益均衡的社會結構。從計劃經濟時代延續至今的行政性特權和城鄉分割，便是一個鮮明的例證。在制度性和政策性的不平等業已存在的情況下，不同的社會行為者之間，例如，政府與民間社會之間、農民與廠商之間、不同所有制的企業和機構之間、雇主和雇員之間，缺少有效的權力制衡。這也是與發達經濟體譬如歐盟迥然相異的社會情境。在此背景下，來自不同經濟體的學者即使采用同樣的術語，探討同一國度的發展目標、戰略和政策的指導性原則，例如，效率與公平的權衡，得出的結論也可能大相徑庭。

歐美經濟學人對中國轉型與發展中的效率和公平的研究，通常是在促進經濟增長和降低收入不均等之間尋求平衡（Atkinson，2012）。因此，他們開出的“藥方”聚焦于轉變經濟增長方式、促進有效率的城市發展、壯大中產階級、強化人力資本投資、改善社會保障和收入再分配等專題領域（林重庚、波特、羅默、斯賓塞，2011）。然而僅有這些藥方是不夠的，因為不公平并不僅僅存在于財富和收入分配領域。在社會均衡機制缺失的條件下，再分配和社會保障措施在實踐中還是向強勢群體傾斜，反而加劇了不公平（朱玲，2010）。

可見，在當今中國討論效率和公平的權衡，需要著重強調的是，創造一個確保所有社會成員平等實現其基本權利的制度環境，以促成市場經濟自由（效率）與社會均衡（公平）的兼容（楊春學，2009）。進一步講，社會均衡意味著任何一個社會群體都不可能利益獨大，市場效率主要來自公平競爭對參與者的主動性和創造性的激勵。從這個角度觀察，無論是2004年“和諧社會”命題的提出，還是2012年“十八大”對“科學發展觀”和“權利公平、機會公平、規則公平”的強調，都是對曾經盛行的“效率優先、兼顧公平”的提法的糾正。鑒于此，“構建和諧社會”也可以說是包容性發展的中國式表達。

第三，對于監測與評估和諧社會構建（包容性發展）進程，缺少足夠多維的量化指標。首先，在經濟指標體系中，經濟增長曾經近乎于獨占鰲頭，乃至成為評估地方政府業績的一個主要依據。其后果是增長的質量不高，資源消耗過度，生態環境惡化，社會發展滯后。在“科學發展觀”提出后，勞動生產率、研發投資、能源消耗和環境保護等指標，才逐漸與國內生產總值（GDP）的地位相平衡。其次，社會包容層面的測度指標不足。和諧社會構建（包容性發展）的特征，在于減少和消除社會排斥，它既表現為個人和家庭基本生存與發展條件的獲得，也體現為每個社會成員基本權利的實現。正是在基本權利保障方面，中國至今欠缺系統的量化指標和有效的操作性措施。

為了彌補上述缺陷，我們引入聯合國千年發展目標研究小組對人類基本需求的界定，來表達個人及家庭應至少享有的物質和權利：為了保持具有創造力的生活，需要清潔且可持續的生態環境；足夠的食物營養；附有租約保障或財產權保障的住所；安全飲水和衛生設施；安全的生活能源；安全的道路和可靠的交通服務；衛生和計劃生育服務；基礎教育和工作技能培訓；現代信息和通信技術服務；資產所有權和租用權保障；包括性別平等、就業與創業機會平等在內的基本權利平等（UN Millennium Project，2005）。

這一定義，突出地闡明了全球化時代下，維持人類的生存和發展潛力所必需的人力資本、基礎設施和服務、社會經濟和政治權利。如同千年發展目標及其指標體系所示，該定義包含的每一個方面，都可以用量化的指標來表達，指標則進一步顯示其對應的制度和政策領域。這不但將發展目標落實到微觀分析和政策操作層面，而且還使發展目標因此而不至于陷入空洞。以此為標準即可判斷，那些不能滿足基本需求的個人或家庭，處在被剝奪、被排斥的狀態，因而也正是需要通過發展計劃和政策重點援助的對象。

以基本需求定義下的指標群對中國當前的包容性發展（和諧社會構建）略加衡量，不難注意到如下現象：第一，在國家職能范圍內需要重點投資的領域，例如人力資本、基礎設施和公共服務的改進，皆成績斐然。這一點，在聯合國機構有關千年發展目標實現狀況的評估中已得到確認⑦。可是在權利實現方面，例如性別平等、機會平等、資產所有權和租用權保障，則進展遲緩。究其原因，在于前者需要較強的國家執行力（福山，2007），后者還需民間社會的積極參與。然而，社會組織欠發達，以及制度性和政策性的決策過程中社會參與不足，正是中國發展進程中的一個軟肋。

第二，如果采用人力資本水平、基礎設施和服務享有、權利實現方面的指標，對不同社會群體排序，偏僻地區的農村人口、處于農業生產第一線的農民以及進城謀生的農村遷移勞動者（農民工），通常處于序列的底部。而這些與農村相關聯的群體，在總人口中依然占據大多數。這就提醒研究者和決策者，在包容性發展的監測和評估中，僅看平均值是遠遠不夠的。分組統計和反映不平等狀況的指標，對于確切地了解發展狀況至關重要。

第三，倘若采用上述指標對農村人口、農民和農村遷移工人進一步排序，處于序列底部的，往往是窮人、婦女、老人、殘疾人和少數族群等群體。如果一個人同時具有以上多種特征，那就更可能生活在社會邊緣，或者說由于受到現有社會政治經濟文化條件的限制，不能獲得與其它社會群體平等的權利。消除這種狀態就意味著，任何一個社會成員都不至于因為其種族、性別、年齡、財富、身體、職業和宗教信仰等特征，得不到為了實現某種最低限度的自由而必需的產品、服務和機會。對此，還可以更通俗地以“思想試驗”的方式予以詮釋：一個農村戶籍的人不必變成“城里人”，就能享受城市的社會保障和公共服務；一個窮人不必變成富人，就能享受基本健康服務；一位女性不必變成男子，就能獲得基礎教育；一名殘疾人不必變成健全人，就能參與自己想往的社會活動；一個少數族群的人不必變成多數民族的人，就能自由遷移和擇業，等等。

這在當今中國顯然還屬于一種尚未實現的理想狀態。因此，需要推行發展計劃、扶貧項目、社會保障制度等措施，以促進社會組織的發育、社會交流與協作的強化、經濟增長中的社會和解。出于社會公正和社會包容的理念，對于每一個接受社會援助的人而言，只要符合受援資格，得到幫助就屬于其應有的社會權利，而并非是獲得“恩賜”。因此，在設計和實施發展計劃和政策的過程中，受援者應當處于主體地位，而不是被動地接受和參與這些發展項目?？墒窃诂F實中，受援者多半在社會生活中聲音微小甚至失語，這既是他們處在社會邊緣的一個原因，又是這種生存狀態的一個結果。為了保證社會邊緣群體和個人獲得主體意識和主體地位，使之得以主動參與決策過程，就必須把改善社會經濟政治文化制度的措施，納入發展計劃和政策（Sen，2002）。

結論

度量“發展”，是將發展理念與發展政策，用可觀察、可測度和可比較的指標勾連起來的過程。不同社會群體在權力相互制衡的條件下，經過廣泛的社會協商而確立的發展理念和目標，篩選的測度指標和制定的相關政策，表達的是制度化的社會偏好。當前中國尚缺少必要的社會機制，一方面，勾連發展指標與發展理念之間的內在聯系；另一方面，促成不同利益相關者通過充分交流達成共識；同時，輔之以有效的監測、評估和問責制度。彌補這一缺憾的辦法，一是根據中國轉型與發展的特點，對聯合國千年發展目標及相關指標體系加以適應性調整；二是把改善社會經濟政治文化制度的措施，納入發展計劃和政策，以促進社會組織的創新和以社會包容為顯著特征的發展。

（本文系中國社會科學院重大課題“和諧社會與社會公平政策選擇”的成果之一，在寫作過程中，趙人偉、楊春學、蔣中一、韓朝華、張平和魏眾曾參與討論，在此一并致謝）

注釋

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這類產品和服務也曾被稱為準公共產品或半公共產品。但這些提法容易造成概念混淆乃至政策誤導，故而逐漸被棄用。相形之下，社會增益產品（merit goods）的提法逐漸流行，其定義參見："A Glossary of Political Economy Terms"， copyright ? 1994-2005 Paul M. Johnson， Department of Political Science， 7080 Haley Center， Auburn University， Auburn， AL 36849， United States， www.auburn.edu/～johnspm/gloss/merit_good；英國商學院互聯網教程："Government Expenditure Theories - Public Goods and Merit Goods"， www.bized.co.uk/virtual/economy/policy/tools/government/gexpth2.htm，2012年1月8日下載。

United Nations， The Millennium Development Goals Report 2011； The Millennium Development Goals Report 2012； 2012年7月14日下載于：http：//www.un.org/millenniumgoals/MDG2011_PRa_EN.pdf； http：//www.un.org/apps/news/story.asp？NewsID=42372&Cr=mdg&Cr1=。

中國新聞網2011年11月17日訊：“政府扶貧十年投兩千億 農村貧困人口減少超6700萬”和2012年6月21日訊：“中國貧困人口減半實現聯合國千年發展目標”，2012年8月27日下載自：http：//www.chinanews.com/gn/2011/11-17/3466833.shtml和http：//www.chinanews.com/gn/2012/06-21/3979520.shtml。

中華人民共和國衛生部：“2012年全國婦幼衛生工作會議在京召開”，2012年8月28日下載自：http：//www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/liuq/ptpjj/201202/54191.htm。

聯合國開發計劃署網頁：“千年發展目標在中國”，2012年8月29日下載于：http：//ch.undp.org.cn/modules.php？op=modload&name=News&file=article&catid=29&sid=6。

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責 編∕鄭韶武