關于財政支持新型農村社區建設情況的調研報告

新型農村社區是現代城鎮體系的重要組成部分，是一次觸動農村生產方式和生活方式的深層次重大變革，支持新型農村社區建設是財政部門的重要職責。圍繞上述命題，我們對安陽、新鄉、鶴壁、平頂山等市、縣新型農村社區建設情況進行了調研，通過實地察看、入戶訪問、聽取匯報、座談討論等方式，了解了新型農村社區建設的基本情況，分析了制約新型農村社區建設的主要因素，提出了財政支持新型農村社區建設的建議。

一、各地新型農村社區建設的主要做法

近年來，各級黨委政府高度重視，對新型農村社區建設進行了有益實踐和探索。據初步統計，全省總體規劃建設新型農村社區8000個左右，到2015年，完成35%的新型農村社區建設任務；到2020年，完成80%的新型農村社區建設任務。目前，各市、縣（市、區）已開工建設新型農村社區2300個，500個左右基本建設成型，達到了設施齊全、服務完善、環境優美、制度健全的標準。已入住農民111.2萬人，騰出建設用地22.78萬畝。各地的主要做法是：

（一）堅持政策引導。從調研情況看，各市縣制定了新型農村社區建設的實施意見，召開了新型農村社區建設推進會，通過交流經驗、完善措施，加快了新型農村社區建設步伐。滑縣出臺了《村莊合并獎勵辦法》，通過召開村兩委會、村民代表會、信訪聽證會等會議廣泛征求意見，得到了廣大干部群眾的認可。新鄉市先后出臺49項優惠政策，鼓勵引導群眾到社區建房入住，目前正在探索創新社區住房建設和舊宅拆遷利益補償機制，盤活農村土地資產，節約土地所得到的收益返還農民，讓農民自主建房盡可能少拿錢，調動群眾積極性。

（二）尊重群眾意愿。各地始終堅持把保障農民權益放在首要位置，充分保障農民群眾的知情權、參與權、監督權、決策權，嚴禁違背群眾意愿搞強拆強建。新鄉市在社區建設過程中，全程落實“四議兩公開”工作法，村莊重建、遷建、合并、農民建房方案等，均須經村民大會或村民代表會2/3以上的成員同意后才能施行，50%以上農戶簽訂同意協議后方啟動建設，并讓群眾代表參與監督工程建設全過程。在社區建設模式選擇上，針對不同地理位置、不同類型的新型農村社區，探索形成了農民自建、集體統建、招商建設、社會援建等建設模式，新型農村社區基礎設施和公共服務設施不斷完善，群眾幸福指數顯著提高。

（三）科學編制規劃。目前，《河南省新型農村社區規劃建設標準》基本編寫完畢，為新型農村社區建設提供重要的實施標準。各地因地制宜地制定了新型農村社區建設規劃。新鄉市將全市3571個行政村規劃整合為1050個新型農村社區，形成了 “城中村改造型、舊村完善型、村莊合并型、服務共享型、整體搬遷型”五種建設模式。安陽市將城市規劃理念引入鄉村建設，著眼于推進土地利用、城鄉發展、產業集聚區和新型農村社區“四規合一”，優化了產業發展和新型農村社區布局。

（四）加大資金支持。在破解新型農村社區建設資金難題方面，各地進行了積極嘗試，多渠道籌措整合資金，為新型農村社區建設提供資金保障。一是加大政府投入。新鄉市從2009年開始，市縣財政每年安排4.9億元專項資金，用于社區基礎設施和公共服務設施建設。滑縣從2010年起，設立了新型農村社區建設以獎代補資金，每年安排1000萬元，用于社區基礎設施建設。淇縣設立了新型農村社區建設引導資金，縣財政按照1∶1的比例，對社區基礎設施和公共服務設施建設給予獎補。二是強化資金整合。按照“性質不變、渠道不亂、統一規劃、各司其職、各記其功”的原則，以新型農村社區建設為平臺，多層面多渠道整合項目資金，支持新型農村社區建設。2009年以來，新鄉市共整合各類涉農資金2.3億元，投入社區基礎設施建設。淇縣今年以來整合資金2000多萬元，用于社區配套服務項目建設。滑縣整合中央、省財政農村土地綜合整治、中小學危房改造、環境綜合治理等各類資金1.4億元，用于錦和新城社區建設。三是創新金融借貸。新鄉市采取3—5戶聯保、公職人員擔保、質押擔保等形式，幫助群眾協調3—5萬元的建房貸款，并爭取國家農總行在該市開展新居民建設貸款試點，對建房農戶發放貸款1.1億元。

（五）加強市場運作。各地注重6Va63/JWn26u+HrTen0vog==積極引導社會資金投入新型農村社區建設，探索建立了政府主導、市場運作、多方投入、上下聯動的運作機制。一是積極搭建融資平臺。新鄉市通過組建強農投資有限公司，向農發行融資中長期政策性貸款19.74億元，支持全市119個社區基礎設施和公共服務設施項目建設。淇縣建立了政府控股的經投、城投、潤淇、新城等4個投融資公司，目前已爭取到國開行、農發行社區建設項目資金8億多元，保障了社區建設順利開展。二是綜合運用土地、信貸和規費減免等優惠政策，吸引房地產開發、工程設計、土建施工及其他企事業單位積極參與新型農村社區建設。淇縣陽光社區通過BT開發模式，引進房地產企業投資建設社區，政府根據社區建設驗收情況，分階段給開發商土地補償。浚縣王莊鎮在中鶴新城建設中，充分利用企業優勢，將企業發展與新型農村社區建設統籌規劃，借助中鶴集團的經濟實力，由中鶴集團提供資金支持，推進新型農村社區建設。三是引導和鼓勵社會各界積極捐資捐物、投工投勞，參與支持新型農村社區建設。新鄉市通過組建農村公益基金管理中心，接受社會捐贈資金2.8億元，鼓勵和支持企業家等社會力量以捐資和墊資等形式積極參與社區建設。輝縣市孟電集團捐資1.3億元建設新型農村社區（南李莊社區），全村351戶1200多位村民不用花自己的一分錢，入住社區內近300平方米的住房，由村民變成了社區居民。

（六）強化產業支撐。各地以產業為基、就業為本，通過發展產業集聚區、農民創業園、發展現代農業等途徑，積極培育社區產業支撐，促進農民就近就地轉移就業。舞鋼市通過引導社區依托自身優勢培育支柱產業，增強新型農村社區建設的可持續性，形成了新型現代農業主導型、工業主導型、商貿流通主導型、旅游服務主導型的支撐產業。輝縣市南李莊社區利用節約的70畝土地，建設農貿市場，群眾入市經營，人均增收5000元。

二、存在的主要困難和問題

我省新型農村社區建設總體上呈現出好的趨勢和態勢。但資源要素在農業與非農產業、城市與農村之間的配置仍不合理，城鄉利益協調等機制仍不完善，資金、土地等問題仍是制約新型農村社區建設的主要瓶頸。

（一）建設資金匱乏是制約新型農村社區建設的關鍵問題。新型農村社區建設任務繁重，投資巨大，是一項長期的系統工程。據測算，建成一個人口為5000人左右的新型農村社區，僅基礎設施和公共服務設施建設就需投入2000萬元左右。目前，全省各地已開工建設的新型農村社區共2300多個，從資金需求上看，存在著巨大缺口，主要表現在“五難”：一是啟動資金籌集難。多數縣、鄉財政比較困難，對新型農村社區建設的支持引導有限。同時，很多農村缺少有力的產業支撐，集體經濟薄弱，群眾收入不高，所需資金僅靠地方投入和村集體自籌，新型農村社區建設很難取得突破性進展。二是項目資金整合難。據了解，目前直接涉農的有24個部門，各類涉農項目資金80多項。在現行項目資金管理體制下，投資渠道不同，資金申報程序、批復時間不統一，需建立和完善涉農項目資金整合體制和機制。三是金融貸款難。目前，各金融部門缺乏農村信貸產品，農村貸款門檻高，農民缺乏有效抵押物進行貸款。同時，城鎮建設中的信貸需求不符合金融部門的貸款選擇，尤其是城鎮建設起步階段，存在著選擇承貸單位難、擔保難、還款來源受限等不利因素，使金融部門很難滿足城鎮建設中的信貸需求。四是“以地生財”難。由于土地增減掛鉤項目區的集體建設用地轉為國有建設用地手續報批難，商業化運作規模受限，土地投放市場不足，“以地生財”融資平臺不能有效發揮作用。同時，土地凈收益補助要么政策規定不明，要么須等到土地招拍掛之后才能支付，不能適時支用，土地補償滯后，資金利用困難。五是吸引社會資本投入難。新型農村社區屬社會公益性事業，其項目回報小、周期長。由于宣傳不到位、對社會資本參與建設的扶持和優惠措施不夠等問題，不易于形成有利的社會氛圍。社區建設多部門管理，程序復雜、協調難、遺留問題多，社會資本收益的制度成本投入大、機會成本高、邊際效益低，難以調動社會資本參與社區建設的積極性。

（二）建設用地難是制約新型農村社區建設的核心問題。開展新型農村社區建設，尤其是搬遷新建的社區，所需土地大部分要占用耕地。在國家嚴格的土地政策面前，建設用地成為新型農村社區建設中最大難題之一。國家雖然有“增減掛鉤”土地周轉指標，但由于“增減掛鉤”項目審批時間長、指標少，遠不能滿足新型農村社區建設用地需求。同時，拆舊還耕工作難度大，進度慢，使“增減掛鉤”政策難以適時充分發揮作用。新型農村社區建設整理置換出來的土地指標，目前僅限在縣（市）內交易，沒有發揮土地指標的最大效益，影響群眾拆遷的積極性。

（三）規劃滯后、政策不配套是制約新型農村社區建設的長遠問題。一些地方對規劃的重要性認識和重視不夠，影響了社區規劃編制工作。鄉鎮規劃的管理，點多線長，缺乏專業技術人員，致使一些農村社區規劃的起點和標準不高，與縣域村鎮體系規劃、鄉鎮總體規劃、各項公益事業建設和發展規劃、土地利用總體規劃、產業發展規劃等沒有很好銜接，缺乏前瞻性、整體性、層次性。有關村莊拆并、搬遷、整治、擴建等涉及轉換用地指標的政策和新型農村社區建設的具體標準、實施辦法、補助標準，以及城市規劃區內農村建設用地的規定不配套、不完善，在具體工作中無所遵循，操作困難。涉及辦理新型農村社區建設的有關規劃、用地、施工許可等相關審批手續環節多、周期長、收費高，加大了工作難度。農民戶籍、房屋產權、資產要素流動、養老、低保、就業等方面的改革滯后，農村居民難以完全享受到與城市居民同等的社會待遇。

三、支持新型農村社區建設的財政政策思考

財政支持促進新型農村社區建設的基本思路：以科學發展觀為指導，按照中原經濟區建設的總體戰略部署，堅持走不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化新型工業化新型農業現代化協調科學發展路子，以轉變農業發展方式為主線，堅持“政府主導、市場運作、積極穩妥、量力而行、統籌資金、集中支持、創新方式、強化監管”的原則，在加大財政投入力度的同時，進一步強化資金統籌整合，突出支持重點，充分發揮財政政策導向功能和財政資金“四兩撥千斤”作用，吸引帶動金融機構和民間資本投入，共同支持推進新型農村社區建設，推動土地集約利用、農業規模經營、農民多元就業、生活環境改善、公共服務健全，加快農村生產方式和農民生活方式轉變，增強新型農村社區的戰略基點作用。

（一）加大新型農村社區建設資金投入力度。一是積極爭取中央支持。以國家實施中原經濟區戰略為契機，爭取中央加大對我省城鎮基礎設施建設等資金和政策的支持力度，支持地方破解城鄉二元體制難題。二是集中安排各類財政資金。統籌安排財政資金用于新型農村社區基礎設施和公共服務設施建設。各市縣財政部門要結合實際，統籌安排土地出讓金等各類預算財力，結合當地新型農村社區規劃，明確支持方向和重點，增加財政對社區供排水、垃圾污水處理、道路、供電、供氣、生態等基礎設施投入，加快教育、醫療、文化等公共服務設施建設。在提升社區硬件的同時，更加注重提高社區的軟件建設，逐步加大對教育、醫療衛生、文化、體育、就業、社會保障、社區服務等的投入，促進城鄉基本公共服務均等化。三是統籌使用各類建設資金。按照“渠道不亂、用途不變、統籌安排、集中使用、各負其責、各記其功”的原則，以建設新型農村社區為資金整合平臺，打破行業、部門界限，形成協調配合、良性互動的工作機制，有效統籌相關項目資金，集中支持新型農村社區建設。統籌相關涉農資金，集中用于農村社區基礎設施和公共服務設施建設，提高社區配套服務能力；統籌各類城鎮建設專項資金，主要用于中心城鎮周邊社區基礎設施、公共服務設施和保障性住房建設；統籌各類涉企專項資金，集中用于支持產業集聚區入駐企業發展，強化新型農村社區產業支撐。同時，要明確扶持標準，規范資金管理。

（二）突出支持新型農村社區建設的重點內容。圍繞新型農村社區建設規劃，根據確定的階段性和年度建設重點任務，按照新型農村社區建設的不同模式和類型，因地制宜地制定財政資金投入方向和支持重點。一是支持做好新型農村社區建設規劃。各級財政應支持當地做好新型農村社區建設規劃，增強規劃的引導作用。按照“全域規劃”的理念，突出城鄉規劃統籌，加快城鎮基礎設施網絡和服務功能向農村延伸，推動人口向新型農村社區集中、產業向集聚區集中、耕地向適度規模經營集中。充分考慮資源配置、歷史沿革和村民生活習慣等因素，科學規劃空間布局，合理確定社區規模，注重完善社區功能，確保規劃的前瞻性、合理性和統籌性。要加強總體規劃與專項規劃、城鎮規劃與鄉村規劃、長期規劃與近期規劃的有機銜接，因地制宜地規劃農村新型社區項目，對于規劃之間產生沖突的要及時進行調整，堅持“統籌聯動”，進一步提高規劃的科學性、實用性。如新農村社區規劃要與“百千萬”工程建設規劃、農業產業化集群發展規劃、全省農村飲水安全規劃、全省扶貧開發工作緊密結合，充分考慮施工用地、管網鋪設、用電等因素。要切實維護規劃的嚴肅性，加大執法力度，堅決杜絕亂占地、亂建房現象，切實做到“不在沒有規劃的地方建房屋，不建沒有經過設計的房屋”。二是加強社區基礎設施建設。各級財政要統籌整合新農村建設、農村住房建設、農村危房改造、土地整理、整村推進、異地搬遷、農村土地綜合整治、村鎮規劃、村鎮綠化、農村公路建設、農村安全飲水、農村沼氣建設、電力入戶、農村環境綜合整治、農村公益事業“一事一議”獎補資金和社區基礎設施建設所涉及的各方面扶持資金，重點支持新型農村社區基礎設施建設。三是加快社區公共服務設施建設。集中農村義務教育薄弱學校改造資金、校舍安全工程資金、農村教育布局調整資金等，整合優化教育資源，提高教學質量；擴大新型農村社區學前教育資源，引導、鼓勵利用閑置校舍改擴建幼兒園、增設附屬幼兒園，扶持民辦學前教育發展，加強幼兒師資隊伍建設，支持農村教育事業發展。加強新型農村社區文化建設，對社區文化信息共享工程村級基層服務點的寬帶接入、運行維護及開展文化宣傳講座等有關活動給予補助，支持農家書屋更新書報、舉辦讀書活動等，并對社區的文藝演出、電影放映、體育活動給予補助；繼續深入實施“舞臺藝術送農民”工程，豐富農民群眾文化生活，滿足農民的多樣文化需求。統籌鄉鎮衛生院建設、村衛生室建設等資金，支持開展社會就業、社會保障、社會救助、社會治安、醫療衛生、人口計生等為主要內容的公共服務，推動政府公共服務向社區延伸；統籌使用萬村千鄉市場工程建設、農產品流通項目建設、新農村現代流通服務網絡工程建設等資金，鼓勵和引導各類組織、企業和個人開展百貨供應、餐飲服務、農資供應、農機維修、郵政通訊、金融保險等服務項目，建立和完善市場化服務體系。四是強化產業支撐。統籌整合農業產業化發展、旅游產業發展、農業結構調整等資金，支持培育特色經濟，發展龍頭企業。統籌使用“陽光工程”、“雨露計劃”等資金，加大農村勞動力培訓力度，依托產業集聚區建設，引導和推動周邊社區的勞動力就近轉移就業。通過土地有序流轉，加快土地規模經營，促進現代農業發展，以產業發展帶動人口集聚，實現產業與人口的有機融合，為新型農村社區建設提供持久動力和發展空間。

（三）創新新型農村社區建設投融資機制。一是創新政府投融資體系與運作機制。通過以獎代補、財政補助、財政貼息等財政激勵政策，鼓勵銀行類金融機構加強對政府投融資平臺的合作和支持。以市縣級投融資平臺為主，對現有投融資平臺重組、合并。發揮省級投融資平臺優勢，通過統貸統還方式，幫助市縣解決新型社區建設資金缺口大、分散融資成本高的難題。推動市、縣通過整合資源、盤活存量、收儲土地、引入民間資本等方式，重點培育綜合實力較強的城投公司，壯大平臺資本實力，增加其信用等級，持續提升融資能力。繼續支持地方綜合運用BT、BOT、土地開發+BT、打捆成片式開發、資源置換式開發、委托貸款、社團貸款、間歇資金質押貸款等多種模式，加快基礎設施建設和城鄉綜合開發；逐步擴大農村“五權”擔保抵押貸款試點，擴大有效擔保物范圍。二是創新鼓勵金融資金投入機制。積極爭取國家政策性銀行、商業性銀行、國際金融組織和外國政府貸款，參與社區基礎設施和公共服務設施建設，對年度涉農貸款平均余額增長幅度超過一定比例，且貸款質量符合規定條件的縣域金融機構，對余額超增的部分給予一定比例的獎勵。進一步落實《河南省人民政府關于創新投融資機制鼓勵引導社會資本的意見》，制定相關財稅優惠政策，吸引境內外金融機構來豫設立區域性管理總部、區域性功能中心、后臺服務機構和分支機構。建立財政性資金存放與金融機構支持地方經濟發展掛鉤機制，促進銀行金融機構加大對河南的信貸投放力度。三是創新引導社會力量參與機制。按照“誰投入，誰受益”的原則，吸引社會資金通過市場化運作的方式參與新型農村社區建設，形成投資主體多元化、融資渠道多樣化的建設資金籌措格局。通過土地、稅費等方面的優惠政策，實現開發企業和農民的共建共贏。對民營企業或個人積極投入資金用于新型農村社區項目建設的，予以鼓勵表彰。注重激發企業家回報社會、回報家鄉的無私奉獻精神，通過榮譽表彰等方式，鼓勵更多的企業和企業家投資建設新型農村社區，提高社會共同參與新型城鎮化建設的積極性。

（四）完善增強新型農村社區建設內在動力的配套政策。建立和完善新型農村社區建設的配套政策，充分發揮政策的推動和導向作用，增強新型農村社區建設內在動力。一是進一步完善財政管理體制。在統籌考慮省轄市城市規劃、產業布局的基礎上，優先把區域發展較快、城鎮化率高、縣域中心承載能力強的縣（市）納入省直管縣，既為省轄市城市新區和中心城市組團式發展預留足夠空間，又通過擴大縣級政府的經濟發展權限，進一步促進縣域經濟和中小城鎮發展，加快推進城鄉一體化，帶動農民工就地轉移。鼓勵有條件的地區在中心鎮設立獨立的鄉級國庫，根據中心鎮的經濟狀況，合理確定收入范圍及分成比例，將收入增量逐步向中心鎮傾斜，引導中心鎮的財政收入有效用于當地城鎮建設和社會事業發展。延續對產業集聚區的財政激勵政策，加大對產業集聚區內基礎設施項目支持力度，加快完善公共服務設施，提升承載功能。二是支持建立全省統一的土地指標流轉平臺。借助建立中原經濟區“先行先試”有利的改革和發展環境，以農村土地綜合整治為平臺，開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤，推進農村土地節約集約利用，為“三化”協調發展提供用地保障。三是積極探索鼓勵節約用地相關政策。通過對節約土地實行財政獎勵、補助等支持政策，鼓勵以最大程度地在新型農村社區建設過程中置換節約土地，實現以地生財，借地發展。對騰空土地復墾后余出的建設用地，除統籌安排好農村社區及公益事業建設用地外，在符合統一控制規劃的前提下，可置換為城鎮建設用地指標使用，并通過招拍掛實現土地收益最大化，獲取的土地級差收益主要用于新型農村社區基礎設施、公共服務設施和住房建設補助，為新型農村社區建設提供持續有力的資金支持。四是完善其他相關政策措施。進一步簡化新型農村社區建設的申報審批程序，減少、減免規劃、國土、建設、人防等有關收費項目，為新型農村社區建設創造良好外部環境。加快配套跟進農村土地流轉、農村土地征用、農村林權、房屋產權、就業、養老、低保等改革，使廣大農民共享改革發展成果。

（本文第一作者系河南省財政廳副廳長）

責任編輯：宗宇翔