沂源縣通過發展扶貧互助社填補農村金融空缺

內容提要：互助資金是在借鑒國際和民間組織信貸扶貧模式的基礎上，近幾年由扶貧和財政部門共同利用財政扶貧資金直接支持貧困農戶的一種新的扶貧方式。它既是對財政扶貧資金使用方式的一種改革和創新，也在一定程度上彌補了貧困地區農村金融市場發育不足的問題。它是以財政扶貧資金為引導，以村民自愿繳納一定數額的互助金為依托，以其他資金為補充，按照“民有、民用、民管、民享、周轉使用、滾動發展”的原則，在行政村內組建扶貧互助社，設立生產發展資金，主要用于農戶發展生產增收致富，是扶貧開發的新機制，是改變扶貧資金一次投入為重復利用的新模式。2005年首先在四川省試點，2006年確定14個中西部省區試點，2007年擴大到有扶貧任務的所有省份。

山東省沂源縣地處沂蒙山區魯中腹地，屬典型的山區農業縣。經濟基礎薄弱，財政實力不強，農業生產以種植業、養殖業為主。長期以來，農村信貸服務嚴重缺失，農戶尤其是貧困戶貸款難的情況比較突出。2007年，沂源縣被山東省確定為扶貧互助社試點，在上級扶貧和財政部門的指導、扶持下，扶貧互助社不斷發展壯大，取得了較好的成績。截至2012年末，已經在9個鎮的96個村開展試點，成立扶貧互助社，占山東省試點村總數的1/6，吸收入社農戶2.1萬戶，籌集互助資金2700余萬元，累計向3萬余戶社員發放借款1.7億元，扶持1.8萬戶社員發展種植、養殖、加工等致富項目，實現增收3700余萬元。扶貧互助社的成立填補了農村金融的空缺，增加了農民收入，增強了干群關系，支持了村級公益事業建設。

一、做法

（一）抓住“三個”環節。

1.抓好宣傳發動。開始，試點村干部、群眾對互助資金不了解，心存疑慮，怕“賠本”，怕“變相集資”，因而積極性不高。針對這些問題，縣級成立互助資金試點工作領導小組，辦公室設在縣扶貧辦，鎮、村兩級也相應成立試點籌備小組，鎮級確定專人指導管理，制定了實施方案，對試點村村民進行全面宣傳發動，通過印發、張貼宣傳材料，粉刷標語，廣播喇叭等各種方式向村民強調：扶貧互助資金是以國家扶貧資金為主、農戶入社資金為輔，互助資金的使用嚴格限制在本互助社內，不允許吸收存款，不分紅，若出現風險首先保證農戶入社資金安全等。由于宣傳到位，群眾參與的熱情大大超出預期，同時也得到社會各界踴躍捐贈，有效激活了民間資本。

2.抓好貧困戶的確定。貧困戶的確定是全體村民聚焦的熱點問題。第一是以戶為單位，自愿提出書面申請；第二是根據農戶所提出的申請，以村民小組為單位進行評選；第三是根據村民小組評選認定的結果，籌備小組逐戶審查，整村平衡；第四是根據籌備小組審查的意見和村平衡結果，召開全村村民會議，以無記名投票的方式投票表決，并張榜公示5天，接受全體村民的進一步監督和咨詢。由于程序嚴格，做法民主，試點村沒有一個村民提出異議。

3.合理確定互助金數額。根據貧困程度，合理確定入社資金數額和標準。凡入社村民，必須以戶為單位繳納入社資金，每戶數額為300—500元。貧困戶交納50元或免交。財政配套資金，2010年以前是按農戶繳納入社金數額等額配套；2010年以后一般一社為15萬元，綜合考慮多方因素，鼓勵先進，對農戶入社比例高、籌資多的村，適當增加財政資金配套比例。

（二）堅持“四項”原則。

1.堅持公開、公正、公平原則。制定了試點村選擇標準和條件，按照“村申報-鎮推薦-縣審定”的原則，引入競爭機制，對試點村的選擇進行嚴格把關。村申報，就是由村自行申報；鎮推薦，就是由鄉鎮領導小組進行初選，按1∶3的比例上報縣試點工作領導小組；縣審定，就是通過召開村干部、黨員和村民代表參加的會議，讓大家充分醞釀、深入探討、形成自主意見，認真進行調查摸底，根據調查結果和試點村的意見，對照標準和條件，相互比較，認真分析，嚴格篩選。

2.堅持民主決策、民主管理原則。從開始組建互助社，就堅持農民的資金自己用、自己管、自己享有收益和承擔風險。召開社員大會選舉理事會和監事會，制定管理制度，決定資金占用費率以及借款額度和期限，社員自由組合成立互助小組，為保證資金的使用安全，采取“四權”分離管理模式，即：互助社理事會有借款審批權，沒有資金使用權；資金存放金融機構只有履行手續的撥款權，沒有其他變通權；互助小組及成員只有借款使用權，沒有借款審批權；互助社監事會只有借款監督權，沒有借款管理權。

3.堅持發展生產項目原則。互助資金要用于農民發展生產、增收致富的項目，不得用于婚、喪、嫁、娶、治病等非生產支出，互助組成員對組員資金的使用承擔連帶責任，以免影響互助資金的滾動使用。

4.堅持有償使用的原則。互助資金有借、有還，使用的農戶要按照規定繳納資金占用費。各互助社根據本村實際情況確定借款的占用費率，提倡占用費率高于金融機構商業貸款利率，設置門檻使資金切實借給在正規金融機構貸不到、但是需要小額資金發展生產的貧困戶。

（三）嚴格“五項管理”。

1.嚴格資金投向。互助資金主要用于支持貧困農戶與“整鄉推進”所扶持產業相結合的生產經營性項目，包括種植業、養殖業、農副產品加工和營銷等。非生產經營性項目、村級公益設施建設項目、互助社成立實施費用和日常工作經費等一律不得使用互助資金本金。

2.嚴格借款程序管理。社員自由組建互助小組→社員寫出借款申請→互助社審查批準→公示→簽定借款合同→信息報送鎮專管員和縣扶貧辦審批→互助社辦理借款。一個互助組3戶或5戶，互助組成員實行信用聯保，一次借款只能一個組3戶借1戶或者5戶借2戶，借款數額每戶每次3000元以下，特殊情況最多5000元。借款期限一般為6個月以下，特殊情況不超過一年，也可以提前歸還。提倡“整貸零還”，提高資金運行效率。

3.嚴格資金管理。將互助資金存入金融機構專戶，由互助社獨立核算，專人管理。互助資金借款的發放與回收，由互助社具體負責，并嚴格現金管理，對社會捐款和收回的借款及占用費等現金，必須于當日存入 “互助資金”專戶。對已經批準的借款戶，由互助社理事會負責向鎮專管員和縣扶貧辦申報后，由金融機構從 “互助資金”專戶中將款直接打入借款戶存折，再由借款戶自由提取。

4.嚴格財務核算。每年都舉辦培訓班，對理事長和會計進行了專項培訓，大力推行電算化管理，實行“四統一”，即統一賬簿設置、統一會計科目、統一會計核算、統一會計報表，及時登記賬務，做到賬賬相符、賬款相符，日清月結。

5.嚴格監督檢查。縣扶貧辦對各互助社的運行情況進行定期檢查和不定期抽查，并制定了縝密的績效考核獎懲辦法，將互助社理事會成員的待遇和運行效果掛鉤，注重運營效益，對資金運行效率低的實行限期整改退出淘汰制度。各互助社要定期向鎮專管員、縣扶貧辦報送財務月報表，接受鎮政府、縣扶貧辦和縣財政局的監督。

二、存在的問題和對策

雖然全縣的互助社運行取得了一定的成效，但還存在著人員素質參差不齊、參與意識不強、經營管理水平不高、理財思想觀念不強、監管體制不健全、監管手段單一等問題，風險控制措施欠缺。沂源縣將進一步總結經驗，完善措施，加大監管力度，切實把互助資金工作和扶貧互助社建設抓緊、抓好、抓出成效，提出以下解決的對策。

1.進一步加大培訓力度。要舉辦多層次、多形式、內容豐富的培訓，不斷提高互助資金的管理水平和經營意識。一是加大試點宣傳和講解的力度。二是縣扶貧辦、縣財政局、鄉鎮政府等相關部門應加強聯系，經常對互助社理事、監事長、會計和廣大社員進行教育培訓。三是互助社理事會、監事會成員要不斷學習業務知識，提高自身綜合素質。四是互助社所在鄉鎮、村應創造條件，組織協會之間相互交流經驗。

2.進一步理順管理體制。互助資金推廣力度不斷加大，互助社越來越多，資金安全監管任務越來越重。應進一步理順管理體制，配備專門辦公設施和懂經濟會管理的人才，給予一定的資金支持，特別是鄉鎮一級，沒有專門的扶貧工作機構，大部分是設一個專管員，專管員都是兼職，絕大部分時間是干鎮政府安排的中心工作和其他業務工作，無暇顧及互助社的監管，有必要考慮設置專門的機構和配備人員，建立巡查制度，及時掌握情況，做好指導和上下溝通，最大限度地降低風險。

3.進一步擴面惠民。互助資金的試點工作取得了一定成效，但大多數貧困村、戶尚未享受到互助資金帶來的好處。建議各級財政、扶貧部門加大投入，擴大借款額度，也可以在運行比較好的互助社協調聯系商業金融機構進行批量信用貸款；建立更多的扶貧互助社，以惠及更多的貧困人口。

4.增大貼息扶持，允許運行好的扶貧互助社承擔國家惠農項目。互助資金使用費明顯偏高，為了取信于民，穩定互助資金運行，建議適當增加貼息扶持。在扶貧互助社運行好的村，經過嚴格考核，鼓勵其承擔國家惠農項目，增加基礎設施投入。

5.加強風險控制，嚴格制度建設，考慮扶貧資金退出機制。當前扶貧互助社為民政部門注冊的非營利性社團組織，不允許吸收存款和分紅，發展早、籌資多的互助社規模漸大，積累也不少，實踐來看，只要控制好風險，嚴格制度建設，農民完全可以自由操作，可以考慮將財政扶持資金退出轉移到更需要的村。同時可以考慮對經過嚴格考核、風險體系建設好、管理人員齊全的互助社，轉變為銀監部門注冊管理的盈利性合作組織或者為村鎮銀行，使互助資金具有更強大的生命力。

（作者單位： 山東省沂源縣扶貧辦 沂源縣大張莊鎮農經站）

責任編輯：洪峰