關于建立和完善財政支農資金績效評價體系的思考

隨著公共財政框架的逐步完善，作為公共財政支出績效評價的一個重要環節，財政支農資金績效評價體系正在大力構建和推進。一些地方已開始實行財政支農資金績效評估，并逐步著手建立財政支農資金績效評估制度。本文結合工作實際，對如何構建財政支農資金績效評估制度，加強財政支農資金監管進行探討，提出一些建議。

一、支農資金預算安排和執行中存在的問題

當前支農資金使用管理中許多突出問題，因涉及到預算業務，現有資金管理制度難以解決，迫切需要構建財政支農資金預算績效評價體系加以化解。

（一）支農專項資金安排彈性大。近年來，農業和農村經濟各項事業發展迅猛，各領域、各環節要求財政扶持的資金需求量很大。通常，涉農預算專項的設置，主要依據國家有關法律法規和中央、省有關涉農支出政策而安排，部分根據領導就某項具體工作的批示設立。在具體操作中，由于缺少前期論證、法定程序以及細化安排，導致涉農專項預算申報需求水分大、安排隨意性大、執行彈性大。2012年前三個季度，我市農口各部門提出新設立專項資金有市海洋經濟發展資金、農村集體經濟發展資金、花卉苗木發展資金、農村扶貧專項資金等，要求的資金額大大超過了支農資金的增長額度。一些農口部門缺乏投入產出觀念，求大求多，資金需求泛濫成災，財政部門難以招架。而已安排的專項資金，有的法定預算常常因人為因素而未經法定程序進行調整、變更；有的預算專項資金在執行過程中又被再分配、再調整，導致資金不能及時、足額到位，影響了財政資金導向作用的發揮，也不能很好地實現政府的發展規劃。

（二）支農資金實施細則不科學。支農資金根據農業和農村經濟發展需要出臺后，往往因為具體實施細則不合理而使資金效應大打折扣。比如，某發展村集體經濟專項資金，扶持對象是村集體經濟發展先進村，從先易后難的思路上看是對的，但關鍵是資金用于獎勵而非補助，而獎勵什么又沒明確，最終可能用于村級經費花掉。按照政策出臺目的，作為專項資金應該用于村集體事業發展，可以制定一些生產項目如農林水產產業項目、村容整潔、水利基礎設施進行扶持，才能真正體現促進經濟發展初衷，保證財政資金發揮出應有效益。此外，一些支農政策制定站在部門利益角度，設置條條框框，甚至直接指定項目，缺乏公正、科學，應該通過績效評價對政策合理性進行論證，予以修整。

（三）預算執行發現問題難以調整。大部分支農資金管理辦法都明確節余資金、違規使用資金應調減、取消，由財政部門收回，如工程招投標節余資金，虛報工程量、以舊頂新，甚至無法開工的項目資金，都應收繳。但實際上，由于指標、資金已層層下達到縣級財政部門，收回資金必定沉淀在縣級財政，那么這部門資金怎么處理呢，是層層上繳還是抵頂下年度指標，往往沒有后續措施，導致資金帶病支出，問題整改不了了之。

二、目前支農資金績效評價存在的主要問題

除上述資金使用管理存在的問題外，由于支農資金績效評價尚在試開展階段，績效評價工作本身也存在一些不完善、不合理的問題需要進一步研究解決。

（一）績效評價手續繁瑣，工作量大?？冃гu估論證、績效目標制定、績效監控、績效評價報告及結果應用，每一項都需要相當工作量?，F在各農口部門、農財部門工作任務繁重，人手緊，如果績效評價手續過于繁瑣，大家都會力不從心，做不好績效考核工作，就會使績效評價流于形式，成為紙上空文。

（二）評價結果的應用不到位。由于一些地方對財政支農資金績效評估結果的運用不夠，尚沒有建立調整預算等機制，將績效評估的高低對部門和單位的財政資源分配形成大的差別，部門、單位對績效評估工作實施不夠重視，使得績效評估的約束力不強，責任追究機制沒有形成。

（三）部門分工不明確，缺乏統一協調機制。績效評價工作應由政府直接領導，財政牽頭，各有關部門密切配合，財政、主管部門、項目單位分級實施。目前，除財政主動參與外，其它部門績效評價工作參與度不足，難以發揮對資金支出的導向作用。同時，績效評價結果還未與預算、考核、監督、決策等環節銜接起來，績效評價結果公布渠道也不明確，以至農口部門缺少開展實質性績效評價的壓力與動力。

三、建立和完善財政支農資金績效評價體系的基本思路

（一）要加強專項資金事前績效評估。一是建立新增專項資金計劃匯總表。專項資金提前一年度預申報，匯總成表，報分管領導統籌審查，形成初步意見。擬建議新增專項資金，在新預算年度支農資金總盤子內切塊控制規模，并經法定程序予以安排。二是加強績效評估論證。在預算編制階段，對于各部門申報的預算項目，選擇一些重點項目，對項目實施的必要性、可行性、績效目標、項目內容、資金規模等事項進行事前評估，并提出項目的評估建議，作為項目資金安排的參考依據。如北京市財政局對2012年度33個市級預算項目進行績效評估，涉及部門21個，財政資金48.67億元。通過評估，建議不予支持的項目資金約8.92億元，占申報資金需求的18.3%。2012年預算決策全部按照評估結論進行了安排，使財政資金分配的科學性、公正性有所提高。

（二）績效評價結果應用關口要前移。初步設想是專項資金預算分解成二次安排。一是總預算數分解。專項資金總預算分解成基本性安排、績效性安排?？傄幠＝浻嘘P程序審批后，按其中70%安排基本性資金，30%安排績效性資金。二是具體項目補助額分解。以現代茶業生產性發展資金為例，假設某茶廠清潔化茶園建設項目批復補貼100萬元，可安排基本性補貼70萬元，績效性補貼30萬元?；拘匝a貼在項目申報審批后下達，績效性補貼在項目實施一段時間后，組織考評，評定等級，再決定是否予以安排，績效好的，多予以安排，績效不好的，減少、取消安排。績效評價后節余資金統籌安排，或繼續安排于現代茶業項目其它業主單位，或調整用于現代漁業、現代林業等其它項目。基本性資金和實際安排的績效性資金累計形成該專項資金當年總規模，第二年度以該規模為基數進行預算安排。

資金預算二次安排的特點是專項資金的預算總數不變，但通過績效評價增減具體項目的補貼額度，增減實際支出，把績效評價結果應用由事后調整變為事中調整，由總體調整變為具體調整。績效評價結果應用建立在具體項目上，有理有據，財政部門開展績效評價占據工作主動性。

（三）程序上要實用簡便。以資金監控為例，如果進行具體支出檢查，工作量太大，也容易引起支出部門的抵觸情緒。可以考慮把農財業務科和國庫集中支付中心現有職能銜接起來。農口支出部門在資金撥付前向農財報送用款計劃，詳列支出項目，國庫集中支付中心根據這個用款計劃，審批付款，控制用款單位的支出額度，這樣就可以避免增加各部門新的工作量。此外，績效評估要盡量表格化，根據各指標評分，評出等級及分數、排名。

四、建議

（一）加強支農資金制定依據的充分性評價。是指對財政支農政策是否可以制定出臺以及應如何實施的評價。在財政支農資金制定時從經濟效益、社會效益、環境效益等方面設立要達到的目標值，以及這些目標值的設定是否恰當。具體地說，財政支農資金績效目標按經濟效益、社會效益、生態效益三個方面，分別可從經濟性、效率性、效果性、環境性、適當性等五個角度設立評估指標，并按能否量化分為定量指標和定性指標。主要指標可包括：一是財政支農政策制定的合理性。主要考核財政支農政策是否符合中央現階段農業發展的戰略方針，是否符合國家和省市有關政策，政策規定的要求是否規范合理；二是財政支農資金完成的可行性。主要考核項目能否在提出的項目期內保質保量完成；三是財政支農資金投入產出比。主要考核財政支農資金投入與產出（完成的工作量）是否相稱。

（二）建立聯席評估制度。建立人大、財政、審計、紀檢等部門績效評價聯席會議，凌駕于各部門之上，負責綜合協調，使績效評價成為各部門共識，也增強績效評價的權威性。此外，要廣泛吸納相關領域專家和中介機構參與預算績效評價工作，努力增強績效評價的客觀性和公正性，促進預算績效管理科學化和專業化水平的提高，形成績效評價良好輿論環境。

（三）建立實施績效評價結果的公開制度。在績效評價工作結束后，及時向被評價單位通報績效評價結果，經整改后進行匯總、總結，以書面形式向本級政府、人大報告。每年績效評價工作結束后，將績效評價結果報本級政府同意后在各有關部門范圍內公開通報。

（四）建立績效評價優秀項目名單。目前，財政資金監管功能弱化，很大原因就是在項目申報上缺少前期介入，項目都選好了，實施了，再來說資金監管，非常被動，導致財政資金效益差，資金流失、浪費。因此績效評價要執行到具體項目上，建立一個類似項目庫的績效評估優秀項目名單，對各類項目提前進行事前績效評估，加強財政資金使用前期論證工作，對績效評價優秀的項目納入名單，各項目申報在優秀名單范圍中篩選。

（五）財政支農資金績效評估要上升到法律層面。雖然財政法制化建設進程不斷加快，財政部、省已制定了一些財政支農資金績效評價辦法，但在法律約束力等方面還存在一定差距，要針對財政支農資金績效評估及早出臺規范細化的法律法規，使財政支農資金績效評估工作有法可依。

責任編輯：洪峰